Der
Senat von Berlin Berlin, den 07.05.2004
SenFin II B 31 Fernruf: 9020-3081
Intern: (920)-3081
An die
Vorsitzende des Hauptausschusses
über
den Präsidenten des
Abgeordnetenhauses
von Berlin
über Senatskanzlei – G Sen –
Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung in der Berliner Hauptverwaltung
Rote Nummern: 1310, 1897 und 2365
Vorgang: 29. Sitzung des Abgeordnetenhauses vom 15. April 2003, Drs. 15/1515 (III.A.2.),
54. Sitzung des Hauptausschusses vom 29. Oktober 2003 und
70. Sitzung des Abgeordnetenhauses vom 17. März 2004, rote Nummer 2365 - Fristverlängerung
Ansätze: entfällt
Gesamtkosten: entfällt
Der Hauptausschuss hat in seiner 29. Sitzung am 15. April 2003 Folgendes beschlossen:
"a) Alle Senatsverwaltungen werden aufgefordert, zur Sicherstellung
eines qualitativ vertretbaren Produktsummenhaushalts folgende Kriterien
durchzusetzen:
1.
Jede
Senatsverwaltung nimmt an der Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) teil.
2.
Alle erforderlichen
Module werden ausgeführt.
3.
Die Datenqualität
ist ausreichend zu sichern.
b) Im Bericht zur Qualität des KLR-Halbjahresabschlusses 2003 wird
der Erfüllungsstand der o.g. Kriterien festgestellt und dem Ausschuss
berichtet.
c) Für jede Nichterfüllung der einzelnen Kriterien wird im Kopfplan der
jeweils zuständigen Verwaltung eine pauschale Minderausgabe von 75.000 Euro
eingestellt."
Der Hauptausschuss hat in seiner 54. Sitzung am 29. Oktober 2003 Folgendes beschlossen:
„SenFin wird aufgefordert, dem Hauptausschuss zur 2. Lesung des Einzelplanes 15 am 21.11.2003 zu berichten, wie mit den Verwaltungen umgegangen werden soll, die der Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung nicht nachkommen“
Der Hauptausschuss hat in seiner 70. Sitzung am 17. März 2004 der Fristverlängerung bis zum 30. April 2004 zugestimmt.
Hierzu wird berichtet:
Bericht zur Qualität des KLR-Jahresabschlusses 2003
(Hauptverwaltung)
Vorbemerkung
Der Berichtsauftrag bezieht sich auf Einzelfragen der technischen Umsetzung der Kosten- und Leistungsrechnung in der Hauptverwaltung. Nach Auffassung des Senats ist die Bewertung dieser Einzelfragen jedoch einzubinden in eine umfassendere Darstellung der Rolle der KLR in der Hauptverwaltung und der Ziele, die mit diesem Instrument verfolgt werden. Hierzu ist aus Sicht des Senats festzuhalten:
· Der Senat sieht in der Erhöhung der Kostentransparenz eine wichtige Voraussetzung zur Erhöhung der Wirtschaftlichkeit in allen Bereichen der öffentlichen Verwaltung. Kostendaten ermöglichen Vergleiche innerhalb der Verwaltung und mit Stellen außerhalb der Verwaltung und müssen deshalb in allen Bereichen der Berliner Verwaltung zur Verfügung stehen.
· Mit der Einführung der KLR in der Bezirksverwaltung wurden die Grundlagen für Kostentransparenz, Kostenvergleiche und ergebnisorientierte Budgetierungsverfahren geschaffen. Die Daten der KLR haben große praktische Bedeutung für die Bezirksverwaltungen und für die politischen Entscheidungsträger der Bezirke. Allerdings sind auch hier die technischen Verfahren kein Selbstzweck, sondern Hilfsmittel für die Entscheidungsträger und den politischen Entscheidungsprozess. Auch die Frage der Verknüpfung der Kostenrechnung mit Leistungsdaten und Qualitäts-indikatoren ist noch weitgehend ungelöst.
· Der erreichte Stand in der Hauptverwaltung ist demgegenüber sehr differenziert zu beurteilen:
- Es bestehen objektiv erhebliche Schwierigkeiten und feststellbare Mängel bei der Produktbildung. Dies wird besonders deutlich bei der produktorientierten Darstellung, die erstmals als Anlage 6 zum Haushaltsplan 2004/2005 erstellt wurde. Es ist in vielen Fällen nicht schlüssig geklärt, ob das definierte Produkt genau den Sachverhalt darstellt, der zur Beurteilung wirtschaftlichen Handelns der Verwaltung erforderlich ist. Die von den Verwaltungen definierten Produkte erscheinen nicht immer als sinnhaft und zielführend und werden insbesondere den Steuerungserfordernissen von Parlament und Führungskräften noch nicht ausreichend gerecht.
- Auch wenn solche Schwächen korrigiert werden können, verbleibt als systematisches Problem, dass angesichts der besonderen Strukturen in der Hauptverwaltung – insbesondere bei den ministeriellen Tätigkeiten – nicht in jedem Fall steuerungs- und entscheidungsrelevante Produkte und Kennziffern gebildet werden können. Das schließt nicht aus, dass z.B. für den Vergleich von Querschnitts- und Servicebereichen und innerhalb der nachgeordneten Einrichtungen KLR-basierte Daten durchaus Grundlage für einen ressortübergreifenden oder –internen Vergleich sein können.
· Deshalb ist es nach Auffassung des Senats erforderlich, die KLR in der Hauptverwaltung so differenziert auszugestalten, dass sie z.B. hinsichtlich der Gliederungstiefe bei der Kostenträgerbildung den besonderen Anforderungen der jeweiligen Aufgabenbereiche gerecht wird. Das kann auch bedeuten, dass für die dezentrale Steuerung Istkosten erfasst werden. Dabei ist auch jeweils zu berücksichtigen, in welcher Relation die Kosten der KLR – insbesondere der laufende Aufwand – zu den damit erzielten Ergebnissen stehen.
· Die KLR wird von den Führungskräften der Hauptverwaltung bisher nur wenig genutzt. Diese Entwicklung kann sich nur dann umkehren, wenn es gelingt, dieses Instrument stärker an den Steuerungserfordernissen des jeweiligen Aufgabenbereichs auszurichten.
· Die KLR ist ein Instrument der Verwaltungsmodernisierung, das in geeigneten Bereichen wichtige Erkenntnisse liefern kann. Die Reformbemühungen dürfen sich jedoch nicht auf dieses Instrument verengen:
- Für den Gesamthaushalt können z.B. Globalsummenmodelle auch auf kameraler Basis wichtige Anreizwirkungen und verbesserte Steuerungsmöglichkeiten schaffen.
- Für die jeweiligen Fachbereiche ist zu bestimmen, welche Aufgaben vorrangig zu bearbeiten sind, um eine verbesserte Leistung, Wirtschaftlichkeit und eine Umsetzung der Einsparnotwendigkeiten zu realisieren. Dabei können relativ einfache Verbesserungen von Verfahrensabläufen und Organisationsstrukturen mitunter schneller und wirksamer Verbesserungen schaffen als hochdifferenzierte technische Steuerungsinstrumentarien.
Zusammengefasst ist der Senat der Auffassung, dass die Schaffung von Kostentransparenz weiterhin ein wichtiges Ziel der Verwaltungsmodernisierung ist, dass aber eine zu starke Fixierung auf die flächendeckende Umsetzung des technischen Instrumentariums den Blick für ein problemadäquates Konzept verstellen könnte. Die konkrete Ausgestaltung der KLR in den jeweiligen Bereichen muss so erfolgen, dass dieses Instrument einen optimalen Beitrag zur Erfüllung der jeweiligen fachlichen und finanziellen Steuerungsziele leisten kann.
Der Senat beabsichtigt daher, die vorliegende Konzeption einer Kosten- und Leistungsrechnung für die Berliner Verwaltung bis Ende 2004 einer Überprüfung zu unterziehen und entsprechend zu modifizieren. Die Ergebnisse werden dem Abgeordnetenhaus als Mitteilung zur Kenntnisnahme vorgelegt.
Entsprechend dem Berichtsauftrag des Hauptausschusses beurteilt der vorliegende Bericht die Qualität der KLR-Daten im Sinne der Vollständigkeit der Kostenerfassung und Kostenzuordnung in der Hauptverwaltung. Insgesamt bleibt aber festzustellen, dass selbst die weitgehende Erfüllung der Datenqualität an Hand formaler Kriterien noch nicht sicher stellt, dass den Anforderungen an eine Kosten- und Leistungsrechnung als Steuerungsinstrument und der Produktbildung ausreichend Rechnung getragen wird. Dies bleibt eine wichtige Führungsaufgabe für die nächsten Entwicklungsschritte der KLR und des Produktkataloges.
I. Erfüllungsstand der festgelegten Kriterien
Zur Beurteilung der Qualität der KLR-Daten wird die Vollständigkeit der von den entsprechenden Modulen ausgelösten Kostenarten an Hand der Berichte und Diagramme in der Anlage 2 dokumentiert. Die Berichte bauen in ihrer Struktur auf den bereits bekannten Berichten[1] auf. Damit ist auch eine Einschätzung zur Entwicklung der Datenqualität in der zeitlichen Entwicklung möglich.
Die Senatsverwaltung für Finanzen hat den Beschluss des Abgeordnetenhauses zur Sicherstellung eines qualitativ vertretbaren Produktsummenhaushaltes zum Anlass genommen, die Senatsverwaltungen zu informieren und auf die Dringlichkeit der Verbesserung der Datenqualität hinzuweisen und dabei ihre weitere Unterstützung angeboten.[2]
Nachfolgend wird der Erfüllungsstand pro Kriterium ermittelt und dokumentiert. Zur objektiven Einschätzung des Erfüllungsstandes wurden für jedes Kriterium die relevanten Tatbestände bestimmt, die für das Verfahren der KLR unabdingbar sind.
In der Anlage 1 liegt das zusammengefasste Ergebnis des Erfüllungsstandes der Kriterien gesamt und pro Senatsverwaltung vor. Anhand der Anlage 2 kann der Erfüllungsstand zu den Einzelkomponenten des 3. Kriteriums nachvollzogen werden.
1. Kriterium: Jede Senatsverwaltung nimmt an der KLR teil.
Das Kriterium gilt als erfüllt, wenn die grundsätzlichen technischen, organisatorischen und personellen Voraussetzungen für das Verfahren der KLR vorliegen. Qualitative Aspekte werden hier nicht eingeschätzt, da diese unmittelbar in das 3. Kriterium „Qualität der KLR-Daten“ einfließen. Zum 1. Kriterium gehören:
- Vorlage eines Produktkataloges
- Personelle Besetzung gemäß der Rollendefinition zur KLR
- Schulung der Mitarbeiter
- Dezentrale Stammdatenpflege
Erfüllungsstand des 1. Kriteriums:
Alle Senatsverwaltungen haben für dieses Kriterium bereits seit längerem die notwendigen Voraussetzungen geschaffen.
2. Kriterium: Alle erforderlichen Module werden ausgeführt
Die Ausführung der KLR-Module wird über das Vorhandensein der modulspezifischen Kosten- oder Ertragsarten dokumentiert. Folgende Kosten- oder Ertragsarten werden durch die KLR-Module ausgelöst und bewertet:
|
Modul |
Kosten- und
Ertragsarten |
|
DHB - Mittelbewirtschaftung |
Sach- und Transferkosten |
|
DLE - Leistungserfassung |
Personalkosten |
|
DPV - Produktverrechnung |
Verrechnungserträge |
|
DKR - Kostenrechnung |
Umlagekosten |
Wenn aus jedem der benannten KLR-Module die spezifischen Kosten- oder Ertragsarten vorliegen, gilt das Kriterium als erfüllt. Liegen auch nur aus einem Modul nicht die spezifischen Kosten- oder Ertragsarten vor, gilt das Kriterium insgesamt als nicht erfüllt.
Die Einschätzung der Vollständigkeit der modulspezifischen Kosten- und Ertragsarten erfolgt hier nicht, sondern an Hand des 3. Kriteriums.
Erfüllungsstand des 2. Kriteriums:
Auch dieses Kriterium wird von allen Senatsverwaltungen erfüllt. Zum Halbjahresabschluss 2003 hatten noch 2 Senatsverwaltungen dieses Kriterium nicht erfüllt.
3. Kriterium:
Die Datenqualität ist ausreichend gesichert
Die Einschätzung der Qualität der KLR-Daten beurteilt die Vollständigkeit der Kostenerfassung und –zuordnung und wird durch folgende Einzelaspekte bestimmt:
- Alle Auszahlungen der Hauptgruppen 4 bis 8 wurden vollständig kontiert. Aufgrund der unterschiedlichen Rechnungssysteme ist eine Abweichung von +/- 5 % tolerabel
- Die Kosten der internen Produkte müssen zu 50 % durch entsprechende Verrechnungserträge gedeckt sein
- Kosten, die nicht direkt auf Produkte gebucht werden, sind über das Umlageverfahren[3] zu 90 % den Produkten zugeordnet und somit Bestandteil der Produktkosten.
Eine Gewichtung der Einzelaspekte wird nicht vorgenommen.
Erfüllungsstand des 3. Kriteriums:
Vom überwiegenden Teil der Senatsverwaltungen wurden die benannten und bewerteten Einzelaspekte erfüllt und eine ausreichende Datenqualität im Sinne des Auflagenbeschlusses erreicht. In der Anlage 1 ist das Ergebnis dieses Kriteriums für jeden Einzelaspekt und pro Senatsverwaltung dargestellt.
Die positive Entwicklung der einzelnen Aspekte für die gesamte Hauptverwaltung im Vergleich zum Vorjahr 2002 und zum Halbjahresergebnis 2003 kann den nachfolgenden Diagrammen entnommen werden. In der Anlage 2 ist die Entwicklung pro Senatsverwaltung grafisch dargestellt.
II.
Gesamteinschätzung
Mit dem vorliegenden Ergebnis zum Jahresabschluss 2003 kann im Vergleich zum Jahresabschluss 2002 eine deutliche Verbesserung der Vollständigkeit der KLR-Daten festgestellt werden:
- So liegen aus den Bereichen Lehrer und Polizei erstmals Personalkosten vor, die nicht nur das Ergebnis in diesen beiden Senatsverwaltungen spürbar verbessert haben, sondern auch für die Hauptverwaltung insgesamt.
- Die Vollständigkeit der kontierten Personal-, Sach- und Transferkosten als sogenannte Primärkosten liegt gegenüber 67 % im Jahr 2002 nun bei 92 % und ist somit fast erreicht.
- Eine deutliche Verbesserung ist auch bei der Verrechnung interner Produkte zu verzeichnen. Im Jahr 2003 wurden 63 % der Kosten für interne Produkte verrechnet und damit um 50 % mehr als im Vorjahr.
- Auch die Vollständigkeit der Umlagen auf Produkte liegt 2003 mit 80 % deutlich über dem Ergebnis des Jahres 2002 mit 60 %.
Vor dem dargestellten Hintergrund hält der Senat eine Sanktionierung der Verwaltungen, die im Einführungsprozess – gemessen an den o.g. Kriterien - noch zurückliegen, nicht für weiterführend. Eine rein quantitativ technische Betrachtungsweise könnte den Blick für die tatsächlichen Aufgabenstellungen eher verstellen. Es kommt vielmehr darauf an, deutlich zu machen,
- dass es nicht in erster Linie um die Einführung eines schematisch umzusetzenden technischen Instrumentariums geht, sondern dass die KLR konkrete produktbezogene sowie steuerungs- und entscheidungsrelevante Informationen zur Verfügung stellen muss,
- dass dem entsprechend die KLR von den einzelnen Verwaltungen so ausgestaltet werden soll und kann, dass sie den besonderen Steuerungserfordernissen des jeweiligen Aufgabenbereichs gerecht wird,
- dass die KLR ein Element des Modernisierungsprozesses ist, das gleichrangig neben anderen Instrumenten wie z.B. finanziellen Anreizmechanismen, Budgetierungselementen und Veränderungen der Aufbau- und Ablauforganisation steht; es ist Aufgabe jeder Verwaltung, den für sie jeweils angemessenen Modernisierungsmix zu bestimmen.
Der Senat empfiehlt, die erneuten Berichtsaufträge gemäß der aktuellen Beschlusslage[4] ebenfalls auf Basis der KLR Jahresabschlüsse vorzunehmen.
Wir bitten, den Beschluss damit als erledigt anzusehen.
Der Regierende Bürgermeister
In Vertretung
S c h m i t z Dr. S a r r a z i n
Chef der Denatskanzlei Senator für Finanzen
Ausschuss-Kennung : VerwRefKITgcxzqsq