Vorlage – zur Kenntnisnahme –
des Senats von Berlin
über ”3. Bericht zur Flächennutzungsplanung - FNP-Bericht 2004 -”
Der Senat legt nachstehende Vorlage dem Abgeordnetenhaus zur Besprechung vor:
A. Begründung:
Der Bericht zur Flächennutzungsplanung ist dem Abgeordnetenhaus jeweils
in Verbindung mit dem Neudruck der Planzeichnung des Flächennutzungsplans
Berlin vorzulegen.
Mit dem vorliegenden FNP-Bericht wird ein zusammenfassender Überblick über den Stand der Flächennutzungsplanung gegeben, insbesondere über die seit der letzten FNP-Neubekannt-machung von 1998 erfolgten Änderungen. Ergänzend dazu wird dem Abgeordnetenhaus eine aktuelle Erläuterung der Schwerpunkte der übergeordneten räumlichen Planung vorgelegt. Zudem erlaubt der Bericht einen Gesamtüberblick über wichtige Neuplanungen der letzten Jahre.
Die Berichterstattung zur Flächennutzungsplanung ermöglicht dem
Abgeordnetenhaus weiterhin die kontinuierliche Einbindung in die Berliner
Stadtentwicklungsplanung zur Wahrung der Gesamtinteressen der Stadt in der räumlichen
Planung.
Der ”3. Bericht zur Flächennutzungsplanung, FNP-Bericht 2004” wird den
an der Flächennutzungsplanung beteiligten Planungsträgern zur Verfügung
gestellt. Ergänzt um Erläuterungen wesentlicher stadtplanerischer Projekte und
ihrer Darstellung im Flächennutzungsplan wird der Bericht als Broschüre
öffentlich erhältlich sein.
B. Auswirkungen
auf die Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg:
Im Rahmen der
angesprochenen Abstimmung und Planung.
C. Auswirkungen
auf den Haushaltsplan und die Finanzplanung:
a)
Auswirkungen auf Einnahmen und Ausgaben: Keine.
b)
Personalwirtschaftliche Auswirkungen: Keine.
D. Flächenmäßige
Auswirkungen und Auswirkungen auf die Umwelt:
Keine, da nur
Berichterstattung.
Berlin, den
16. März 2004
Der
Senat von Berlin
W
o w e r e i t
S t r i e d e r
Regierender
Bürgermeister Senator
für Stadtentwicklung
3. Bericht zur
Flächennutzungsplanung
- FNP-Bericht 2004 -
1. Anliegen des FNP-Berichts
und aktueller Stand der Flächennutzungsplanung
2. Einbindung der
Flächennutzungsplanung in das System der räumlichen Planung
2.1 Vorbereitung und Steuerung
durch Stadtentwicklungsplanung
2.2 Vertiefung
durch Planwerke und stadtplanerische Konzepte
2.3 Einbindung in den regionalen
Kontext
2.4 Ökologische
Bezugsebene Landschaftsplanung
2.5 Fortschreibung der Entwicklungsrichtlinie
zum FNP
3. Entwicklung der
Rahmenbedingungen und des Flächenbedarfs
3.1 Laufende Flächenbeobachtung
(Monitoring)
3.2 Entwicklungserwartungen und
Realentwicklung
3.3 Überprüfung wachstumsabhängiger
FNP-Darstellungen
4. Flächennutzungsplanung als
Prozess
4.1 Aktualisierung
des Flächennutzungsplans durch Änderungsverfahren
4.2 Neubekanntmachung/Neudruck,
FNP-Präsentation im Internet
4.3 Strategische
Elemente in der Flächennutzungsplanung
5. Umsetzung
stadtentwicklungsplanerischer Zielvorstellungen durch FNP-Änderungen
5.1 Räumliche
und thematische Schwerpunkte
5.2 Auswirkungen
auf die Nutzungsstruktur
1. Übersicht FNP-Änderungen Oktober 1998 bis
Dezember 2003:
- Liste und Übersichtskarte
-
Zusammendruck Änderungsblätter
2.
Liste der in die FNP-Neubekanntmachung 2004 aufgenommenen
aktualisierten nachrichtlichen
Übernahmen und redaktionellen Korrekturen
3. Liste aller derzeit laufenden FNP-Änderungen
3. Bericht zur Flächennutzungsplanung
- FNP-Bericht 2004 -
1. Anliegen des FNP-Berichts und aktueller Stand der
Flächennutzungsplanung
Mit dem 3.
Bericht zur Flächennutzungsplanung „FNP-Bericht 2004” liegt ein
zusammenfassender Überblick über den Stand der Flächennutzungsplanung vor -
insbesondere über die seit der letzten FNP-Neubekanntmachung von 1998 erfolgten
Änderungen. Zudem werden die Schwerpunkte der übergeordneten räumlichen Planung
in Berlin erläutert und Aussagen über aktuell absehbare neue Entwicklungstendenzen
gemacht. Der Bericht erlaubt einen Gesamtüberblick über die wichtigsten
Neuplanungen der letzten Jahre. Dabei geht es um Investitionen in
Milliardenhöhe und die Absicherung enormer auch öffentlicher Mittel. Der Flächennutzungsplan
als strategisches Planungsinstrument für Berlin bündelt diese Planungsvorhaben
und bindet sie über Senats- und Abgeordnetenhaus-Beschlüsse in das
Gesamtkonzept ein. Investoren und Planungsträger erhalten dadurch planerische
Sicherheit und können langfristig agieren.
Die Flächennutzungsplanung
bereitet die Rechtssetzung hinsichtlich der zukünftigen Art, Verteilung und
Dichte der Bodennutzung bezogen auf das gesamte Berliner Gemeindegebiet vor.
Als bundesrechtlich geregelte Planungsaufgabe ist die Flächennutzungsplanung
zugleich zentrales Instrument der grundgesetzlich geschützten kommunalen Selbstverwaltung.
Der
Flächennutzungsplan dient der langfristigen Daseinsvorsorge. Er steckt einen
Entwicklungsrahmen ab, dessen Ausfüllung und Umsetzung nicht mit einem
konkreten Zeithorizont verknüpft ist, aber einer kontinuierlichen Konkretisierung,
strategischen Instrumentierung und zeitlichen Steuerung (Stufenplanung) bedarf.
Seine Darstellungen haben sich in diesem Sinne als Rahmensetzung für eine
räumlich ausgewogene Zuordnung und Mischung von Nutzungen grundsätzlich als
ökologisch, ökonomisch und sozial tragfähig erwiesen. Langfristig wird auf
dieser Basis eine Bevölkerungsstabilisierung in Berlin ermöglicht. Mit den
abgeschlossenen und den noch laufenden FNP-Änderungen werden teilräumliche
Planungsziele überprüft und im Sinne einer nachhaltigen Stadtentwicklung
präzisiert.
Die Berliner
Flächennutzungsplanung hat sich damit als vorbereitende, generalisierte Planung
zur Steuerung der räumlichen Entwicklung der Stadt bewährt. Inhaltliche
Schwerpunkte der in den letzten Jahren erfolgten Aktualisierungen waren neben
der Innenverdichtung und verstärkten Bereitstellung von Flächen für den eigentumsfähigen
Wohnungsbau in Berlin insbesondere Planungen, die der Sicherung von
Arbeitsplätzen und der Förderung des öffentlichen Personenverkehrs dienen.
Die ständige
Aktualisierung des FNP erfolgt über Einzeländerungen, die der Öffentlichkeit
sowie den Planungsträgern mit der Bitte um kritische Reaktionen vorgestellt
werden. Planung findet so als ein offener, transparenter Prozess statt, an dem
sich z.T. über 1.000 Bürgerinnen und Bürgern beteiligt haben; dies gilt
beispielsweise in den Teilbereichen Pacelliallee, Lentzeallee, Elisabethaue und
Blockdammweg. Eine hohe Resonanz erfolgt insbesondere bei der Planung von
Verkehrstrassen und bei Bauflächendarstellungen auf Grün- und Kleingartenflächen.
Seit der
letzten FNP-Neubekanntmachung wurden insgesamt 71 Änderungen abgeschlossen.
Dies zeigt den teilräumlichen, aus der anhaltenden räumlichen Dynamik der Stadt
resultierenden Umfang an Änderungsbedarf. Dabei ist zu berücksichtigen, dass
alle Möglichkeiten zur Begrenzung, wie u.a. die weite Ausnutzung der Entwicklungsspielräume
des FNP für die verbindliche Bauleitplanung, ausgeschöpft wurden.
Durch organisatorische Straffungen und die
Ausnutzung aller verfahrensrechtlichen Effektivierungen konnte die
durchschnittliche Verfahrensdauer der FNP-Änderungen auf unter 2 Jahre
reduziert werden. Damit bieten sich Möglichkeiten einer aktiven
Investitionsbeeinflussung sowie planerischer und parlamentarischer Steuerung,
die so nur effektive, am unmittelbaren Bedarf orientierte Planungsinstrumente
leisten können.
Der Wandel öffentlicher Aufgabenwahrnehmung
bedeutet auch für die Flächennutzungsplanung neue Herausforderungen. Im Kontext
strategisch ausgerichteter Leitbildorientierung der Stadt- und Bauleitplanung
sind bisherige Handlungsansätze konsequent zu überprüfen und auf ihre Steuerungsfähigkeit
hin zu konkretisieren. Dies führt künftig u.a. zu einer stärkeren Wahrnehmung
von Managementaufgaben, der zielorientierten Begleitung konkreter Investitionen
mit Rückwirkung auf stadtentwicklungspolitisch relevante Zielfelder („Leitprojekte“),
der Schaffung von breiter Markt- und Planungstransparenz. Dabei sind die
vielfältigen Formen der Moderation und Kommunikation so weiterzuentwickeln,
dass Kompetenzen genutzt, Akteure aktiviert und Planungsentscheidungen
nachvollziehbar umgesetzt werden können.
2. Einbindung der Flächennutzungsplanung in das System der
räumlichen Planung
2.1 Vorbereitung und Steuerung durch Stadtentwicklungsplanung
Die Berliner Stadtentwicklungspläne (StEP)
gehören zu den Instrumenten der informellen städtebaulichen Planung.
Stadtentwicklungsplanerische Arbeiten dienen der gesamtstädtischen Vorbereitung
und konzeptionellen Klärung der Flächennutzungsplanung. Der Bundesgesetzgeber
betont ausdrücklich die praktische Bedeutung der städtebaulichen Entwicklungs-
und Rahmenpläne, indem er ”die Ergebnisse einer von der Gemeinde beschlossenen
sonstigen Planung” als in der Flächennutzungs- und Bebauungsplanung zu
berücksichtigenden Abwägungsbelang aufführt (§ 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 10 BauGB).
Die
Stadtentwicklungsplanung kann damit wichtige Vermittlungsarbeit zwischen
Landesplanung und gemeindlicher Bauleitplanung sowie zwischen vorbereitender
und verbindlicher Bauleitplanung leisten. Sie bietet die Möglichkeit, die
Darstellungen des Flächennutzungsplans für einzelne Themenbereiche (z. B.
Wohnen, Gewerbe, Einzelhandel, Gemeinbedarf, Verkehr, Freiflächen) zu präzisieren
und zu differenzieren und für die gesamte Stadt Entwicklungs-, Ordnungs- und
Gestaltungskonzepte zu entwerfen. Als Instrument der Ausfüllung, Feinsteuerung
und Fortschreibung sollen Stadtentwicklungspläne die Ziele der Raumordnung und
den Flächennutzungsplan so konkretisieren, dass sie in Verbindung mit diesen
die Maßgaben für die nachgeordnete bezirkliche Planung herausarbeiten. Damit
kommt den Stadtentwicklungsplänen zur Qualifizierung übergeordneter, gesamtstädtischer
Planung eine wichtige Bedeutung zu.
Die
Stadtentwicklungspläne definieren räumliche und sachliche Prioritäten für die
Entwicklung von Flächen und Standorten und zeigen entsprechende
Handlungsinstrumente auf. Sie leisten damit fachlich fundierte Beiträge zum
effektiven Einsatz der knapp gewordenen öffentlichen Finanzressourcen. In
diesem Zusammenhang benennen Stadtentwicklungspläne auch Vorschläge für einzelne
FNP-Änderungsverfahren.
In den 1990er Jahren
wurden Stadtentwicklungspläne u.a. für die Themen Wohnen, Gewerbe sowie Zentren
und Einzelhandelsentwicklung erarbeitet. Gegenwärtig besteht insbesondere im
Einzelhandelssektor eine anhaltend hohe Dynamik, die eine Modifikation der
stadtentwicklungsplanerischen Grundlagen erfordert. Dies geschieht aktuell
durch die Erarbeitung des Stadtentwicklungsplans Zentren und Freizeit. Die
Sektoren Wohnen und Gewerbe hingegen sind zz. durch eine eher geringere
Entwicklungsdynamik geprägt, aufgrund derer eine Aktualisierung der jeweiligen
Stadtentwicklungspläne als nicht vordringlich eingeschätzt wird. Notwendige
Veränderungen der stadtentwicklungsplanerischen Grundlagen im Bereich Gewerbe
fließen im Rahmen der zz. in Erarbeitung befindlichen Aktualisierung des
„Entwicklungskonzepts für den produktionsgeprägten Bereich“ ein. Für den
Bereich Wohnen werden die erforderlichen Veränderungen integriert im Rahmen des
Stadtentwicklungskonzepts Berlin 2020 (StEK 2020, s.u.) verfolgt.
Zunehmende
Bedeutung erlangt die Aufgabe, Problemfelder der gesellschaftlichen und
stadträumlichen Entwicklung frühzeitig zu erkennen und Strategien für den
Umgang damit zu entwickeln. Ein aktuelles Beispiel ist das Quartiersmanagement
in sozial benachteiligten Gebieten.
Mit der Erarbeitung eines
Stadtentwicklungskonzepts (StEK 2020) sollen wesentliche strategische Planungsziele
für Berlin formuliert und öffentlich diskutiert werden. Ziel ist eine
integrierte Leitvorstellung für die langfristige räumliche Entwicklung der
Stadt. Vor dem Hintergrund der veränderten Rahmenbedingungen (Finanzlage, stagnierende
Bevölkerungsentwicklung, Umbau der Wirtschaft) sind hierfür - im Rahmen einer
generellen Statusbestimmung - die grundsätzlichen Entwicklungsannahmen und
stadtentwicklungsplanerischen Leitvorstellungen Berlins zu überprüfen. In
verschiedenen Varianten werden mittel- bis langfristige Entwicklungsvorstellungen
der Stadtentwicklung vorgestellt und bewertet. Darüber hinaus erfolgt eine
Überprüfung entsprechender Handlungsansätze und ihre mögliche Neuorientierung
bzw. Modifikation.
Wichtigste
Leitgedanken des Stadtentwicklungskonzepts 2020 sind der Vorrang der Bestandssicherung
und -entwicklung und der Prävention gegenüber reaktiver Problembewältigung und
der Inanspruchnahme großräumiger, neuer Flächenpotenziale. In diesem Rahmen
kommt der Sicherung einer sozialen Stadtentwicklung und damit verbunden einer
Strategie der Bestandsentwicklung besonderer Stellenwert zu. An dem Prinzip der
nachhaltigen Stadtentwicklung orientieren sich die folgenden Kernziele des
Stadtentwicklungskonzepts:
·Steigerung der
Wirtschaftskraft und Wettbewerbsfähigkeit Berlins,
·Erhalt und Entwicklung einer
sozial und funktional gemischten Stadt,
·Berlin als grüne und
ökologische Stadt erhalten und stärken,
·die Region als Ganzes sehen.
Aufgrund der
eingeschränkten öffentlichen Finanzressourcen werden neue Finanzierungsmodelle
für die Umsetzung stadtentwicklungsrelevanter Handlungsansätze zunehmend
wichtiger. Bei der Prioritätensetzung für die zukünftige Stadtentwicklung ist
zu berücksichtigen, inwieweit alternative Finanzierungsquellen erschlossen
werden können. Im Rahmen der Neuausrichtung der Stadt- und Freiraumplanung wird
die Bedeutung der strategischen Planung zunehmen und in den nächsten Jahren verstärkt
dialog-, umsetzungs- und zielgruppenorientiert ausgerichtet.
2.2 Vertiefung durch Planwerke und stadtplanerische Konzepte
Nach
1990 musste der Flächennutzungsplan für die wiedervereinigte Stadt neu
aufgestellt werden, die sich in einer grundlegenden Umbruchssituation befand;
bis heute ist der gravierende Strukturwandel nicht abgeschlossen. Daraus ergibt
sich die Notwendigkeit, kontinuierlich zu überprüfen, ob die im
Flächennutzungsplan dargestellten Planungsziele mit den aktuellen Bedingungen
noch im Einklang stehen. Ein besonderer Bedarf für Nachsteuerung des Flächennutzungsplans,
d.h. für Präzisierung, Modifizierung oder auch Änderung, ergibt sich in solchen
Stadträumen, die durch den andauernden Strukturwandel oder infolge einer
besonderen Entwicklungsdynamik starken Veränderungen unterliegen. Diese
Merkmale treffen - in jeweils unterschiedlicher Weise - auf die Innenstadt, die
Stadträume beidseitig von Spree und Dahme im Südosten, um Spree und Havel im
Westen und den Nordostraum zu. In allen diesen Räumen sind Planungskonzepte
(Planwerke) erstellt worden bzw. befinden sich noch in Arbeit, in deren Rahmen
die bisherigen Entwicklungsprämissen und Ziele des Flächennutzungsplans
überprüft und ggf. Darstellungen präzisiert oder Vorschläge für Veränderungen
erarbeitet werden.
Wie
beim Flächennutzungsplan werden bei den Planwerken Stadt- und
Landschaftsplanung integriert. Ergebnisse der Stadtentwicklungsplanung
hinsichtlich veränderter genereller Bedarfssituationen oder Prioritäten werden
berücksichtigt. Die Planwerke sind informelle Planungen, die nach erfolgtem
Senatsbeschluss die Verwaltung binden und bei formellen Planungen, insbesondere
bei der verbindlichen Bauleitplanung, zu berücksichtigen sind.
Übergeordnete
städtebauliche Einzelplanungen, Planwerke und Teilbereichskonzepte werden für
gesamtstädtisch bedeutsame Räume weiterentwickelt und vertieft, wenn neue
Leitbilder und Nutzungskonzepte erforderlich sind, neue Großvorhaben und
Infrastruktureinrichtungen integriert werden müssen und veränderte Entwicklungsziele
sowie politische Entscheidungen dies erfordern. Planwerke, wie das Planwerk
Innenstadt, zielen auf den Entwurf und die Formulierung veränderter Leitbilder,
insbesondere für große Stadtgebiete, die einem hohen Veränderungs- oder Entwicklungsdruck
unterliegen. Dabei werden gestalterische und stadtstrukturelle Aussagen
gemacht, die besonders zur Typik des Städtebaus und der Stadtmorphologie, zum
Stadtgrund- und Stadtaufriss, zur Baustruktur und zu ihrer Nutzungsverteilung,
zu privaten und öffentlichen Stadträumen, zum Charakter von Straßen, Plätzen
und Parkanlagen, zu den infrastrukturellen, verkehrlichen und umweltbezogenen
Anforderungen sowie zur Umsetzbarkeit und Machbarkeit Antworten geben.
Das
Planwerk Innenstadt zielt auf ein zusammenhängendes Innenstadtkonzept, das die
beiden über Jahrzehnte getrennten Stadtzentren in ihrer Entwicklung zueinander
in Beziehung setzt und verbindet, ihre Anlagen und Identitäten unterstützt und
weiterentwickelt sowie ihre gemeinsame Geschichte und Zukunft wieder erlebbar
werden lässt. Es stärkt die vorhandenen und die verschütteten verbindenden Stadtstrukturen,
kommt grundsätzlich ohne Abrisse von Wohnungen aus und bezieht sich auf das
Leitbild der europäischen Städtebautradition. Es verwendet die Methode der
kritischen Rekonstruktion im Stadtgrund- und -aufriss und will damit die Spuren
der gemeinsamen Stadtentwicklung und Geschichte aufdecken. Im Dialog mit dem
Bestehenden soll die Stadtgestalt unter Berücksichtigung aller historischen
Schichten weiterentwickelt werden. Der historische Stadtgrundriss spielt als Gedächtnis
der Stadt dabei eine zentrale Rolle.
Die Fläche des
Planwerkes Innenstadt ist mit ca. 30 Quadratkilometern ein Drittel so groß wie
die des inneren S-Bahn-Rings. Hier leben ca. 300.000 Menschen; fast die gleiche
Anzahl arbeitet in diesem Gebiet. Auch wenn dieses Verhältnis ausgewogen
erscheinen mag, so sind einige Bereiche aufgrund ihrer Monostruktur als reine
Dienstleistungsstandorte oder aufgrund ihrer Siedlungsstruktur des offenen
Städtebaus der 60er und 70er Jahre als reine Wohngebiete weit von einem urbanen
und nutzungsgemischten bzw. einem für Berlin typischen Innenstadtcharakter
entfernt. Auf ca. 170 ha überwiegend öffentlichen Flächen, die als
Baugrundstücke aktivierbar sind, können über 20.000 zusätzliche eigentumsfähige
Wohnungen zusammen mit ca. 2 Mio. m² BGF für Dienstleistungsarbeitsplätze
geschaffen werden. Diese innerstädtische Verdichtung zusammen mit einer Aufwertung
diverser öffentlicher Räume und Infrastruktureinrichtungen wird eine attraktive
Zentrumsentwicklung sicherstellen. Die Arbeits-, Wohn- und Umweltbedingungen
werden hierdurch in der Innenstadt verbessert, und die Innenstadt als Wohnort
wird gestärkt und gegenüber der Peripherie konkurrenzfähiger.
Der Westraum, der
neben Spandau als Kern auch Teile der Bezirke Charlottenburg und Reinickendorf
umfasst, ist ein wesentlicher Arbeitsplatzschwerpunkt Berlins. Der Raum ist
zugleich ein wichtiger Wohnort für die Gesamtstadt, der sich gegen die
zunehmende Abwanderung ins Umland behaupten muss. Das Spandauer Zentrum hat
seit der Grenzöffnung einen möglichen Einzugsbereich bis weit in das Umland
hinein, kann diese Standortqualität aber nicht ausreichend nutzen.
Eine
Reihe städtebaulicher bzw. infrastruktureller Großprojekte wie der neue
Fernbahnhof Spandau (ICE-Haltepunkt), die mittel-/langfristig zu erwartende
Aufgabe des Flughafens Tegel, die Entwicklungen in der Wasserstadt Oberhavel
und in Gatow sowie der geplante Wasserstraßenausbau verändern und prägen den
Westraum deutlich.
Erhalt
und Schaffung von Arbeitsplätzen sowohl in den traditionellen
gewerblich/industriellen Bereichen als auch die Etablierung moderner
Dienstleistungsarbeitsplätze sind die grundlegende Zielsetzung. Attraktive
Wohnstandorte in Grün- und Wasserlage, die einer individuellen Nachfrage
gerecht werden sowie eine bessere Erschließung des reizvollen landschaftlichen
Grundgerüstes dieses Raums sollen dem Problem der Abwanderung entgegenwirken.
Die Zentrumsfunktion ist durch zahlreiche Einzelhandelseinrichtungen ergänzt
worden und bedarf einer Aufwertung durch Kultur-, Gastronomie und
Freizeitangebote.
Der
Ausbau der Spree-Havel-Wasserstraße für Großcontainerschiffe ist eine Maßnahme
von zentraler Bedeutung. Durch den dabei notwendigen Eingriff in die Uferzonen
wird der Westraum in den nächsten Jahren nachhaltig beeinflusst. Der Erhalt der
Ufervegetation und die Entwicklung von Wegen zum und am Wasser liegen im
Interesse der breiten Öffentlichkeit und stellen ein wichtiges Ziel dar.
Als
Südostraum wird ein Planungsraum beiderseits von Dahme und Spree
abgegrenzt, der sich vom Innenstadtrand bis zum Flughafen Schönefeld erstreckt
und eine Gesamtfläche von rund 180 Quadratkilometern umfasst. Dieser Raum ist
geprägt von Gegensätzen und Übergängen: Innenstadt und Peripherie,
Siedlungskernen und transitorischen Zonen, Stadt- und Landschaftsräumen.
Bedeutsame Verkehrsvorhaben wie der Flughafen Berlin Brandenburg International
und die Autobahn A 113 tragen zur Verbesserung der Erschließungsqualität bei
und fördern die angestrebte Entwicklung zu modernen Wirtschafts- und
Wissenschaftsstandorten.
Die Zentrenstruktur im
Südosten ist zu stärken, indem die Zentren als Kerne der urbanen Entwicklung aufgewertet
werden. Der historischen Altstadt Köpenick kommt als Hauptzentrum eine besondere
Bedeutung zu. Das neue Zentrum Schöneweide, die Umgestaltung der großen
Industriestandorte in Nieder- und Oberschöneweide und die Ansiedlung der FHTW
ermöglichen die Entwicklung zu einem attraktiven Wohn-, Arbeits- und Lernort.
Bei der Entwicklung des Südostraums bilden Landschaft und Wasser ein tragendes
Element. Die verschütteten Qualitäten und Orientierungen sind durch eine engere
Verknüpfung der Landschaft mit den Siedlungsräumen und klarere Gestaltungsstrukturen
auszubauen.
Der Nordostraum ist mit S-Bahn und Autobahnzubringer sehr gut in das
Verkehrsnetz von Stadt und Region eingebunden. Zusammen mit den spezifischen
Standortqualitäten wie hohes Flächenpotenzial und qualitätsvolles
landschaftliches Ambiente führt dies dazu, dass vor dem Hintergrund hoher
Wachstumserwartungen zu Beginn der 1990er Jahre im Flächennutzungsplan sowie in
verschiedenen Leitbildplanungen Stadterweiterungsflächen für Wohnen, Gewerbe,
Dienstleistungen und Erholung auf den ausgedehnten Landwirtschaftsflächen am
nördlichen und nordöstlichen Stadtrand konzipiert wurden. Nachdem sich
abzeichnet, dass gegenüber den ursprünglichen Wachstumserwartungen die
tatsächliche Entwicklung deutlich zurückbleiben wird, sind die Perspektiven
für den Nordosten von Berlin angesichts der veränderten finanziellen und
demografischen Rahmenbedingungen sowie angesichts der tatsächlichen baulichen
und nutzungsstrukturellen Entwicklungen der letzten Jahre neu zu überdenken. In
dieser Situation sind neue Ansätze und Arbeitsmethoden erforderlich, ohne zugleich
städtebauliche und landschaftsplanerische Grundsätze aufzugeben. Stärker als
bisher ist die Angemessenheit der vorgeschlagenen Maßnahmen im Hinblick auf
Bedarf und Finanzierbarkeit zu überprüfen.
Mit dem Planwerk Nordost
wird ein aktualisiertes Leitbild erarbeitet, das langfristige
Entwicklungsperspektiven für städtebaulich-landschaftsräumliche Strukturen
einschließlich kurzfristig realisierbarer Maßnahmen zur Landschaftsaufwertung
in strategisch zu entwickelnden Baugebieten aufzeigt und zugleich die Inhalte
des Flächennutzungsplans für diesen Raum überprüft. Besonderer Schwerpunkt ist
dabei die Entwicklung des Gesundheits-, Forschungs- und Biotechnologiestandorts
Berlin Buch als Arbeitsplatzpotenzial und Entwicklungschance für die
Gesamtstadt.
Die
oben erläuterten Planwerke mit ihren Leitbildern und Perspektiven für die
räumliche Entwicklung Berlins in den nächsten 10 bis 20 Jahren sind Grundlage
für eine öffentliche Diskussion und verwaltungsinterne Abstimmung. Die
Ergebnisse dieser Beteiligungsprozesse geben Orientierungspunkte der
Entwicklung vor und fließen in formelle Planungen wie z.B. den Flächennutzungsplan
ein.
2.3. Einbindung in den regionalen Kontext
Berlin und
Brandenburg sind auf vielfältige Weise miteinander verflochten. Dabei bildet
die Metropolregion Berlin (engerer Verflechtungsraum) mit rd. 4,3 Millionen
Einwohnern (72% der Bevölkerung des Gesamtraums) den Kernraum. Mit dem Ziel
einer ausgewogenen Entwicklung betreiben Berlin und Brandenburg eine gemeinsame
Raumordnung und Landesplanung. Das gemeinsame Landesentwicklungsprogramm
(LEPro) legt dafür die Grundsätze und Ziele fest. Für den engeren
Verflechtungsraum Berlins wurde 1998 ein gemeinsamer Landesentwicklungsplan
(LEPeV) beschlossen. Dessen Ziele sind bei raumwirksamen Planungen und
Maßnahmen zu beachten.
Innerhalb der Rahmensetzungen der gemeinsamen
Landesplanung und unter Berücksichtigung der Entwicklungsvorstellungen der Gemeinden
stellen in Brandenburg fünf an Berlin angrenzende Regionale Planungsgemeinschaften
eigene Regionalpläne auf. Der Berliner Flächennutzungsplan mit seinen
regionalplanerisch bedeutsamen Darstellungen ist gem. Artikel 11 Landesplanungsvertrag
die Bezugsebene zu den Regionalplänen in Brandenburg. Durch die textliche
Darstellung Nr. 1 des FNP Berlin (2000, ABl. S. 2265) ist darüber hinaus
bestimmt, welche Darstellungen zugleich regionalplanerische Festlegungen sind.
Als Ziele der Raumordnung sind diese Festlegungen durch alle öffentlichen
Stellen und Personen des Privatrechts i. S. des § 4 Abs. 3 Raumordnungsgesetz
zu beachten:
·Städtische Zentren (Haupt-
und Stadtteilzentren),
·Autobahnen und übergeordnete
Hauptverkehrsstraßen,
·Bahnflächen,
·Häfen (Sonderbaufläche).
Über
regionalplanerisch bedeutsame FNP-Änderungen wie z.B. B 101, ehem. Nordtangente
oder Späthstraße / Britzer Zweigkanal wird der Arbeitsausschuss des
Regionalplanungsrats frühzeitig unter Angabe der beabsichtigten Planungsziele
unterrichtet.
Aus § 2 Abs. 2
Baugesetzbuch ergibt sich die Verpflichtung zur Abstimmung der Bauleitplanung
auf kommunaler Ebene. Berlin beteiligt daher bei FNP-Änderungen und bei
Bebauungsplänen die benachbarten Gemeinden und Kreise und nimmt umgekehrt
Stellung bei der Aufstellung oder Änderung von Plänen der Nachbargemeinden.
Zusätzlich zu dieser formellen Ebene der Zusammenarbeit kooperieren Berlin und
die umliegenden Gemeinden und Landkreise informell zu Fragen der räumlichen
Entwicklung. Grundvoraussetzung gemeinsamen Planens und Handelns ist dabei eine
Vertrauensbasis, die auf frühzeitiger gegenseitiger Information beruht. In vier
Kommunalen Nachbarschaftsforen AG Nord, Ost, Süd und West wird über konkrete
Planungsfragen, die Erarbeitung Räumlicher Strukturkonzepte sowie über
bauleitplanerische Ziele im Vorfeld formeller Beteiligungsverfahren informiert
und diskutiert. Eine Bestandsaufnahme dieser Zusammenarbeit ist als Broschüre
„Stadt und Nachbarn“ veröffentlicht.
2.4 Ökologische Bezugsebene Landschaftsplanung
Das
Landschaftsprogramm einschließlich Artenschutzprogramm (LaPro) ist der
strategische Planungsansatz der Landschaftsplanung auf gesamtstädtischer
Planungsebene. Als gesamtstädtische Planungsinstrumente im Land Berlin sind das
Landschaftsprogramm und der Flächennutzungsplan aufeinander bezogen und
schaffen gemeinsam die räumlichen Voraussetzungen für die langfristige
Daseinsvorsorge im gesamten Stadtgebiet.
Das LaPro
stellt in Abstimmung mit dem FNP eine vor allem auf qualitative Ziele und
Anforderungen bezogene Ergänzung der vorbereitenden Bauleitplanung dar. Es
beinhaltet Entwicklungsziele und Maßnahmen, die darauf ausgerichtet sind, die
Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes, die Pflanzen- und Tierwelt sowie die
Vielfalt, Eigenart und Schönheit von Natur und Landschaft als Lebensgrundlage
des Menschen und als Voraussetzung für die Erholung nachhaltig zu sichern. Das
LaPro ist damit die wesentliche ökologische Bezugsbasis des FNP und mit ihm
eine wesentliche Grundlage für die Verbesserung der städtischen Lebensqualität
für die zukunftsorientierte Entwicklung Berlins.
Durch das
Landschaftsprogramm einschließlich Artenschutzprogramm werden die aus dem
Bestand abgeleiteten Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege in den
städtischen Wachstumsprozess integriert. Die Voraussetzungen für eine
zukunftsorientierte Entwicklung der Berliner Stadtlandschaft werden durch den
nachhaltigen Schutz, die Pflege und die Entwicklung von Natur und Landschaft im
Berliner Stadtgebiet geschaffen. Dazu gehören neben den natürlichen Ressourcen
wie Boden, Wasser und Klima auch ausreichende Erholungsflächen sowie die
Berücksichtigung der Ansprüche von Tieren und Pflanzen.
Der bauliche Neuordnungs- und
Entwicklungsprozess Berlins muss auf der gesamtstädtischen Ebene so gesteuert
werden, dass er stadt- und umweltverträglich bleibt. Hierbei kommt den
städtischen Freiräumen und der Fortentwicklung des städtischen Freiraumsystems
in seiner Gesamtheit eine wesentliche Bedeutung zu. Freiräume prägen das
Erscheinungsbild der Stadt ebenso wie einzelne Bauten oder Ensembles, sie sind
mit ausschlaggebend für die Identifikation der Bewohnerinnen und Bewohner mit
ihrer Stadt. In diesem Rahmen erfüllt das Landschaftsprogramm neben dem
Flächennutzungsplan die folgenden grundsätzlichen Aufgaben:
·Verbesserung der
innerstädtischen Freiraumversorgung,
·Entwicklung der vielfältigen
Erscheinungsformen der Natur,
·Erhöhung der Lebensqualität
in den Quartieren und
·Sicherung eines typischen
Stadt- und Landschaftsbildes.
Neben ihrer
Erholungsfunktion sind Freiräume zugleich wichtige ökologische Ausgleichsräume
für die strapazierte städtische Umwelt, Lebensräume für die ”Bewohner” der
Stadtnatur und Entlastungsräume für das Umland, indem sie umweltbelastendem
Freizeit- und Individualverkehr in immer entlegenere Landschaftsräume
entgegenwirken. In ihrer Gesamtheit dienen Freiraumentwicklung und
Umweltplanung der Verbesserung der städtischen Lebensqualität der Bevölkerung.
Das
Landschaftsprogramm gliedert sich in vier Teilprogramme. Sie geben Auskunft
über Entwicklungsziele und Maßnahmen von Naturschutz und Landschaftspflege -
bezogen auf Naturhaushalt/Umweltschutz, Biotop- und Artenschutz, Landschaftsbild
sowie Erholung und Freiraumnutzung - für die Stadt Berlin. Die Aussagen der
Programmpläne haben die sparsame und schonende Flächeninanspruchnahme und
-nutzung zum Ziel. Sie beinhalten flächenmäßige Sanierungs- und
Entwicklungsmaßnahmen für beeinträchtigte Bereiche. Diese beziehen sich auf
besonders definierte Handlungsräume und sind jeweils in Maßnahmebündeln
beschrieben. Diese Maßnahmebündel stehen in Beziehung zur vorhandenen Nutzung.
Für künftig städtebaulich zu entwickelnde Bereiche sind die aus der Sicht der
Landschaftsplanung notwendigen Erfordernisse in den Programmplänen gekennzeichnet.
Auf Grund der
dynamischen Stadtentwicklungsprozesse besteht das Erfordernis, die
stadtbedeutsamen Entwicklungsziele und Maßnahmen des LaPro fortzuschreiben und
Schwerpunktsetzungen für Belange von Natur und Landschaft vorzunehmen. Im
Rahmen dessen ergeben sich aus dem gesamtstädtischen Zusammenhang heraus
bestimmte Flächen, die einem besonderen Handlungsdruck unterliegen. Deren
Hervorhebung ist Voraussetzung für die Konzentration und Lenkung von
Kompensationsmaßnahmen, die bei der Bewältigung von Eingriffen in Natur und
Landschaft erforderlich werden. Die Priorität dieser aus gesamtstädtischer
Sicht bedeutsamen Flächen wird daran gemessen, inwieweit sie in der Lage sind,
das Natur- und Freiraumsystem, das Leitbild des landschaftsplanerischen
Handelns in der Stadt, zu stützen bzw. zu ergänzen.
Das Leitbild
beschränkt sich in seiner Abstraktion hierbei auf die Darstellung von
Grundzügen. Die konkrete Herleitung bestimmter Flächen wird durch spezifische
Kriterien untersetzt. Aus der Überlagerung dieser Kriterien ergeben sich die in
der gesamtstädtischen Ausgleichskonzeption dargestellten Flächen. Der Senat hat
am 17.12.2002 beschlossen, dass die gesamtstädtische Ausgleichskonzeption als
Programmerweiterung das Landschafts-/Artenschutzprogramm in Form eines
gesonderten Plans ergänzen soll.
Im Flächennutzungsplan wurde schon bei seiner
Aufstellung im Jahre 1994 der Ausgleich der zu erwartenden Eingriffe in Natur
und Landschaft in der Abwägung berücksichtigt. Dem Erfordernis von
Ausgleichsflächen und -maßnahmen, die nicht am geplanten Ort des Eingriffs in
Natur und Landschaft realisiert werden können, wurde Rechnung getragen. Im
Erläuterungsbericht sind Räume für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen benannt und
die hierzu erforderlichen Grün- und Freiflächen sind in der Planzeichnung
dargestellt. Diese Ausgleichspotenziale werden durch die nun vorliegende
Ausgleichskonzeption aktualisiert und ergänzt.
Für das
Verhältnis von LaPro und FNP ergibt sich grundsätzlich der folgende Zusammenhang:
Die aus
Entwicklungszielen abgeleiteten und auf die vorhandenen Nutzungen bezogenen
Maßnahmen des LaPro formulieren die gesamtstädtischen Grundsätze für die
Abwägung der umweltschützenden Belange gem. § 1a BauGB. Bei
naturschutzrechtlichen Eingriffen, die nicht am Ort des Eingriffs ausgeglichen
werden können oder sollen, sind für die Maßnahmen des Ausgleichs die
prioritären Räume und Flächen der gesamtstädtischen Ausgleichskonzeption des
LaPro zu berücksichtigen (näheres dazu wird in der Ausgleichskonzeption
geregelt).
Eingriffsrisikoanalyse
Bei jeder Änderung des FNP ist die
Ausgleichsproblematik in der Abwägung erneut zu berücksichtigen. Im Rahmen der
Eingriffsrisikoanalyse wird anhand der Entwicklungsziele und Maßnahmen des
Landschaftsprogramms das Eingriffskonfliktpotenzial einer FNP-Änderung beschrieben.
Ziel ist es, bereits auf der Ebene der vorbereitenden Bauleitplanung Eingriffe
zu erfassen und auf die Notwendigkeit des Ausgleichs hinzuweisen bzw. eine
ökologische Konfliktanalyse zu veranlassen. In der verbindlichen Bauleitplanung
ist dann die Eingriffstiefe konkret zu bewerten und im Rahmen der Abwägung über
Eingriff und Ausgleich abschließend zu entscheiden. Dies erfolgt unabhängig von
der Analysenotwendigkeit auf FNP-Ebene.
Eine Analyse des Eingriffsrisikos bei Änderungen
des Flächennutzungsplans ist jedoch nur dann erforderlich, wenn tatsächlich
Eingriffe in Natur und Landschaft vorbereitet werden, die bei der Erarbeitung
des FNP noch nicht abgewogen wurden. Dies betrifft in erster Linie die Fälle
einer neuen Bauflächendarstellung auf bisher als Grünfläche dargestellten
unversiegelten Freiflächen. Bei Flächen, die bereits bebaut oder versiegelt
sind, bei denen die Bauflächendarstellung zurückgenommen wird, die Umnutzungen
schon abgewogen sind oder sich die Bestandssituation verbessert, wird eine
Eingriffsrisikoanalyse dagegen i.d.R. nicht mehr erforderlich.
Die Richtlinie
2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Prüfung der
Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (Plan-UP-Richtlinie) ist am
21.07.2001 wirksam geworden. Sie ist innerhalb von drei Jahren in nationales
Recht umzusetzen. Da der Flächennutzungsplan eindeutig zu den Programmen und
Plänen zählt, die erhebliche Umweltauswirkungen besitzen, ist künftig
(spätestens ab 21.07.2004) zumindest bei FNP-Änderungen ab einer bestimmten
Größe/Bedeutung eine Umweltprüfung durchzuführen.
Ziel der
Umweltprüfung ist eine weitere Qualifizierung der Bewertung der Umweltbelange
und eine Stärkung bei der planerischen Abwägung. Sie umfasst u.a. die
Erstellung eines Umweltberichts und die Beteiligung der Öffentlichkeit. Gegenüber
den bisher geltenden Regelungen zur Berücksichtigung von Umweltbelangen bei der
Aufstellung von Bauleitplänen werden verfahrensrechtliche und inhaltliche
Anforderungen präzisiert.
2.5 Fortschreibung der Entwicklungsrichtlinie zum FNP
Mit den „Richtlinien
zum Darstellungsumfang (Entwicklungsrahmen) sowie zu Änderungen des Flächennutzungsplans
Berlin (RL-FNP)“ (Bekanntmachung vom 23. Januar 2001, ABl. S. 1261) wird der
Entwicklungsrahmen für die verbindliche Bauleitplanung verdeutlicht, wie er
sich aus den Darstellungen des FNP und seinen Materialien ergibt. Die
Verwaltungspraxis der letzten Jahre zeigt, dass sich die RL-FNP bewährt haben.
Sie sind bei der Beurteilung von FNP-Darstellungen zu einem wichtigen
Hilfsmittel insbesondere für die Bezirke und Planungsträger geworden. Zudem
dienen die in Teil B enthaltenen Verfahrensregelungen bei FNP-Änderungen
wesentlich der Effektivierung der Verwaltungspraxis insbesondere in Kopplungen
mit Bebauungsplänen.
Zur
Klarstellung und Präzisierung auch angesichts geänderter rechtlicher
Rahmenbedingungen von BauGB und AGBauGB wurden die RL-FNP überarbeitet
(Bekanntmachung siehe oben). Wesentlicher Ansatz dieser Fortschreibung ist die
stärkere Verdeutlichung der bezirklichen Handlungsspielräume und der
Generalisierung der Planaussagen, wobei insbesondere die Zentrendarstellungen
vertieft erläutert werden. Präzisiert wurden dabei die
Entwicklungsmöglichkeiten von Sondergebieten für großflächigen Einzelhandel aus
im FNP dargestellter Einzelhandelskonzentration sowie innerhalb des
S-Bahn-Rings, wo wegen hoher Lagegunst und überwiegend starker Nutzungsmischung
eine erweiterte Entwicklung sinnvoll ist. Damit verbunden wurde ein grundsätzlicher
Ausschluss von großflächigem Einzelhandel in anderen Bauflächendarstellungen. Inhaltlich
ergibt sich damit eine Verknüpfung mit den „Ausführungsvorschriften über
großflächige Einzelhandelseinrichtungen für das Land Berlin“ (vom 06. August 2001, ABl. S. 4140).
Weiterhin
wurde bei der Überarbeitung der RL-FNP die Entwicklungsfähigkeit aus
dargestellten Gemeinbedarfsflächen präzisiert. Es gilt auch hier die
„3-ha-Regel“, d.h. andere Nutzungen kleiner 3 ha können unter besonderen
Bedingungen aus einer Gemeinbedarfsfläche entwickelt werden. Bei Änderungen der
Rechtsträgerschaft (z.B. Post) steht die im FNP dargestellte Gemeinbedarfsfläche
anderen Festsetzungen nicht entgegen, wenn diese mit dem bisherigen
Nutzungszweck in Verbindung stehen.
Die
planungsrechtliche Sicherung vorhandener baulicher Anlagen innerhalb von Grün-
und Freiflächen wurde bei der RL-Überarbeitung gesondert hervorgehoben. Damit
sind zum einen Spielräume für die verbindliche Bauleitplanung eröffnet zum
anderen werden jedoch auch die Grenzen einer solchen Interpretation abgesteckt,
indem auf die Verhältnismäßigkeit verwiesen wird.
Im Verbindung
mit der Fortschreibung der RL-FNP erfolgte eine Anpassung der „Grundsätze für
die Entwicklung von Bebauungsplänen“. Diese Grundsätze bilden als Bestandteil
des Erläuterungsberichts einen wesentlichen Handlungsrahmen für die verbindliche
Bauleitplanung zur Konkretisierung der Planungsgrundzüge des
Flächennutzungsplans entsprechend dem Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 BauGB.
Damit soll die Programmfunktion des FNP gegenüber der konkreten Planungsebene
Bebauungsplanung gewährleistet und der Gestaltungsrahmen für den
Bebauungsplangeber abgesteckt werden. Der Senat hat den überarbeiteten Entwicklungsgrundsätzen
am 16. Januar 2001 zugestimmt. Sie werden in der aktuellen Fassung bei der
Neubekanntmachung des Flächennutzungsplans Stand Januar 2004 auf die
Planzeichnung mit aufgedruckt.
3. Entwicklung der
Rahmenbedingungen und des Flächenbedarfs
3.1 Laufende
Flächenbeobachtung (Monitoring)
Die
Rahmenbedingungen der Flächennutzungsplanung sind einem ständigen
Veränderungsprozess unterworfen. Zur Zeit der Aufstellung des
Flächennutzungsplans Anfang der 1990er Jahre befand sich die Stadt in einer
grundlegenden Umbruchssituation, die nahezu sämtliche für die Art der
Bodennutzung relevanten Bereiche (Wohnen, Arbeiten, Gemeinbedarf, Einzelhandel,
Verkehr, ...) betraf. Die dem Plan zugrunde gelegten Annahmen zur Entwicklung
der Flächennachfrage in den unterschiedlichen Sektoren konnten daher nicht auf
langjährige Analysen überwiegend kontinuierlicher Entwicklungsverläufe gestützt
werden. Um einen gesamtstädtischen Rahmen für die anstehenden vielfältigen
konkreten Planungsaufgaben zu schaffen, wurden vor dem Hintergrund von
Entwicklungsszenarien plausible Bedarfsannahmen getroffen und
stadtentwicklungspolitisch abgestimmt.
In Kenntnis
dieses Ansatzes erteilte das Abgeordnetenhaus mit der Zustimmung zum Flächennutzungsplan
am 23.06.1994 den Auftrag, die Rahmenbedingungen und Voraussetzungen der
Planung regelmäßig zu überprüfen und auf Änderungen entsprechend zu reagieren.
In der Zwischenzeit haben sich durch reduzierte Wachstumserwartungen, eine
deutliche Verknappung der finanziellen Ressourcen der Stadt, durch frei
gewordene Flächen ehemaliger Industrie- und Infrastrukturstandorte,
Wohnungsleerstand und eine zunehmende sozialräumliche Segregation die
Rahmenbedingungen der Planung gewandelt.
Der
Flächennutzungsplan hat sich wegen seiner eher moderaten Entwicklungsannahmen
dennoch grundsätzlich als stabiler Langfristrahmen der Berliner
Stadtentwicklung bewährt. Allerdings wird sich die Inanspruchnahme der
Flächenpotenziale über einen längeren Zeitraum erstrecken, als noch zu Beginn
der 1990er Jahre angenommen.
Eine
wesentliche Aufgabe der Flächennutzungsplanung und insbesondere der
Stadtentwicklungsplanung und der Berliner Planwerke besteht auch künftig darin,
die Entwicklung des Flächenbedarfs und der tatsächlichen Flächeninanspruchnahme
in den unterschiedlichen Sektoren kontinuierlich zu beobachten. Absehbare
Trends sind im Hinblick auf ihre Bedeutung für die zukünftige
Bedarfsentwicklung und vor dem Hintergrund der getroffenen Entwicklungsannahmen
zu analysieren. Ziel dabei ist es, frühzeitig auf Bedarfsveränderungen der unterschiedlichen
städtischen Nutzungen hinzuweisen Die geänderten Flächenbedarfe bilden die
Grundlage für die Bewertung räumlicher und sachlicher Entwicklungsziele, für
die Abwägung über Änderungen der geplanten Flächennutzung und für die zeitliche
Einordnung der Inanspruchnahme von Flächenreserven.
Mit dieser
Zielsetzung wurde in der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung ein Informationssystem
aufgebaut, in dem für jede Fläche mit einem aus gesamtstädtischer Sicht
bedeutsamen Veränderungspotenzial u.a. die folgenden Merkmale erfasst und fortgeschrieben
werden:
·Vornutzung der Fläche (1990)
und geplante Nutzung,
·Größe und Kapazität der
Fläche (Wohneinheiten, Bruttogeschossfläche, ...),
·planungsrechtlicher Status
der Fläche (Bebauungsplan, Sanierungs- oder Entwicklungsgebiet, städtebauli cher Vertrag),
·faktisches bzw. geplantes
Jahr der Realisierung geplanter Nutzungsänderungen,
·Zuordnung zu
entwicklungsplanerischen Programmen oder Konzepten (z.B. Berliner Ausgleichskonzeption,
Eigentumsstrategie, Entwicklungskonzept
für den produktionsgeprägten Bereich, Planwerk Innenstadt, Entwicklung von Wasserlagen,
...).
Auf der Grundlage dieses Informationssystems
lassen sich die bereits ausgeschöpften und die im Stadtgebiet noch vorhandenen
Entwicklungspotenziale für unterschiedliche Nutzungsarten in ihrer zeitlichen,
räumlichen und sachlichen Dimension quantifizieren und den - ebenfalls fortgeschriebenen
- Annahmen zur Bedarfsentwicklung gegenüberstellen.
Die räumlichen
Veränderungen im Zeitraum 1990 – 2000 und der Sachstand der Planungen zur
Flächeninanspruchnahme sind im Bericht „Stadtentwicklung 2000“ der
Senatsverwaltung für Stadtentwicklung dokumentiert und bewertet. Ein
wesentliches Ergebnis des Berichts ist, dass Berlin über ausreichende
Flächenpotenziale für künftige Entwicklungsoptionen verfügt. Innenentwicklung
und Umbau werden daher auch in den kommenden Jahren den Kern der Stadtentwicklung
bilden.
3.2 Entwicklungserwartungen
und Realentwicklung
Ein Vergleich der stadtentwicklungsplanerischen
Basisannahmen, die 1994 auch dem Flächennutzungsplan zugrunde gelegt wurden,
mit den zwischenzeitlich tatsächlich eingetretenen Veränderungen, mit der
Entwicklung der Flächenpotenziale für unterschiedliche städtische Nutzungen und
mit den nach heutigem Kenntnisstand anzunehmenden Entwicklungstrends für den
Zeitraum bis 2010 zeigt ein differenziertes Bild:
Die
Einwohnerzahl Berlins blieb zwischen 1994 und 2003 annähernd stabil; auch für
die absehbare Zukunft ist nach der aktuellen Bevölkerungsprognose nur mit
geringen Veränderungen zu rechnen. Realentwicklung und Prognose liegen etwas
niedriger als die Eigenentwicklungs-Annahme des Flächennutzungsplans, ein
darüber hinausgehendes Wachstum ist zurzeit wenig wahrscheinlich.
Für die
Entwicklung der Stadt und ihrer räumlichen Strukturen bedeutsam sind die
strukturellen Veränderungen im Bevölkerungsaufbau: der langsame Anstieg des
Ausländeranteils, der stetige Rückgang des Anteils der Kinder und Jugendlichen
im Schulalter, seit etwa 1996 auch der jüngeren Erwachsenen (bis 45 Jahre) an
der Gesamtbevölkerung, bei gleichzeitiger Zunahme des Anteils der älteren
Erwachsenen und insbesondere der Personen im Rentenalter (über 65 Jahre), der
bis 2020 nochmals um knapp 30 % zunehmen wird.
Trotz
annähernd gleichbleibender Bevölkerungszahl hat sich die Wohnungsnachfrage
durch den Zuwachs der Wohnfläche je Einwohner von 34 m2 (1994) auf
mehr als 38 m2 (2002; FNP-Annahme für 2010: 36 m2) - u.a.
als Folge der Einkommensentwicklung und der Zunahme von 1- und
2-Personenhaushalten - etwa in dem Maße entwickelt, wie es dem FNP-Ansatz für
„Eigenentwicklung“ entspricht: Mit dem Neubau von rund 150.000 Wohnungen wurde
der diesbezügliche Entwicklungsrahmen des Flächennutzungsplans (+250.000 WE)
bis 2002 zu etwa zwei Dritteln ausgeschöpft. Über 90 % des Wohnungsbaus
entfielen dabei auf Flächen der Innenentwicklung. Die im Erläuterungsbericht
zum Flächennutzungsplan (S. 31) als „nachrangig“ gekennzeichneten
Wohnbauflächen wurden bisher nicht in Anspruch genommen und bleiben
strategische Entwicklungsreserve.
Künftig ist
von einem deutlich reduzierten Wohnungsneubau auszugehen. Den Schwerpunkt
bilden dabei marktfähige, kleinteilige Wohnangebote; dem Bestandsmanagement
kommt wachsende Bedeutung zu.
Bei den
Arbeitsplätzen lag die Entwicklung
der vergangenen Jahre deutlich unter den ursprünglichen Annahmen. Anstelle
eines erwarteten leichten Anstiegs war zwischen 1994 und 2002 ein Verlust von
fast 100.000 Arbeitsplätzen zu verzeichnen. Der Rückgang war besonders
ausgeprägt beim produzierenden Gewerbe, wo sich die Anzahl der Arbeitsplätze
innerhalb eines Jahrzehnts fast halbiert hat, im Bereich Handel/Gastronomie/Verkehr
sowie seit 1995 auch im Baugewerbe. Diese Verluste konnten durch die kräftigen
Zuwächse bei den privaten Dienstleistungen nicht ausgeglichen werden. Für die
kommenden Jahre ist von einer Stabilisierung auszugehen, wobei sich der begonnene
Strukturwandel der Arbeitsplätze fortsetzen wird. Der Standortspezialisierung
in Verbindung mit wissenschaftsorientierten Nutzungen (Adlershof, Buch) kommt
wachsende Bedeutung zu.
Bei den gewerblichen Bauflächen wurden die im
Flächennutzungsplan dargestellten Flächenpotenziale (Innere Reserve und
Wachstumsreserve, zusammen 1.000 ha) bisher zu knapp einem Drittel (310 ha)
ausgeschöpft; bis 2010 könnte dieser Anteil auf etwa die Hälfte (480 ha)
ansteigen, so dass auch dann noch Flächenreserven vorhanden sind. Die im
Erläuterungsbericht als „nachrangig“ eingestuften Flächen wurden bisher nicht
in Anspruch genommen und dürften auch bis zum Jahr 2010 allenfalls für
besonders gelagerte Projekte der Industrieansiedlung benötigt werden.
Im Bürosektor war dagegen eine deutliche Zunahme
der Flächeninanspruchnahme zu verzeichnen, die sich in starkem Maße auf den engeren
Innenstadtraum konzentrierte. Die Flächenreserven in gemischten Bauflächen (M1
und M2) an den Knotenpunkten des S-Bahn- und Autobahn-Stadtrings sowie im
äußeren Stadtraum wurden dagegen nur zurückhaltend in Anspruch genommen.
Nachdem der größte Nachholbedarf gedeckt und die mit dem Regierungsumzug
verbundene Neubautätigkeit weitgehend abgeschlossen ist, wird für das begonnene
Jahrzehnt mit einer Verlangsamung des Büroflächenzuwachses gerechnet.
Im
Einzelhandel ist seit 1990 gegenüber den ursprünglichen Entwicklungsannahmen
eine erheblich dynamischere Entwicklung eingetreten; die obere Grenze des
Entwicklungsrahmens (+1,4 Mio. m2 Verkaufsfläche) wurde bereits 1999
überschritten. Die Konzentration auf großflächige Verkaufsformen hat dramatisch
zugenommen mit z.T. heute schon deutlich negativen Folgen für Einzelstandorte
wie die traditionellen Einkaufsstraßen.
Es wird
angenommen, dass sich diese rasante Zunahme nach dem Abbau von
Versorgungsdefiziten insbesondere im Ostteil der Stadt zukünftig verlangsamen
wird. Es besteht jedoch weiterhin ein erheblicher Ansiedlungsdruck, auch für
großflächige neue Einzelhandelsformen und auf städtebaulich schlecht
integrierten Standorten, oft in gering genutzten Gewerbegebieten.
3.3 Überprüfung
wachstumsabhängiger FNP-Darstellungen
Anhand der
Ergebnisse des Flächenmonitoring, der absehbaren Änderung von Bedarfsfaktoren
und unter Berücksichtigung von Bewertungen zur Flächenrelevanz künftiger
Entwicklungen sind die wachstumsabhängigen Darstellungen des
Flächennutzungsplan zu überprüfen. Dabei ist zu beachten, dass es keinen
direkten zahlenmäßigen Zusammenhang zwischen der Bedarfsentwicklung einerseits
und den Flächendarstellungen des Flächennutzungsplans andererseits gibt (z.B.
zwischen der Einwohnerentwicklung und dem Umfang der benötigten Wohnbau- und
Gemeinbedarfsflächen, oder zwischen der Beschäftigtenentwicklung und den
notwendigen gewerblichen oder gemischten Bauflächen). Vielmehr führt eine
Vielzahl weiterer Faktoren (z.B. die Siedlungsdichte, der Wohnflächenverbrauch
je Einwohner, der Flächenbedarf pro Arbeitsplatz) dazu, dass in jedem Bedarfssektor
eine breite Spannbreite möglicher Flächeninanspruchnahme besteht. Darüber
hinaus unterliegt die Flächennachfrage starken kurzzeitigen und konjunkturellen
Schwankungen, die keine direkten Rückschlüsse auf die für den
Flächennutzungsplan maßgeblichen „voraussehbaren Bedürfnisse der Gemeinde“ erlauben.
Die
Darstellung der Art der Bodennutzung im Flächennutzungsplan ist vielmehr
Ergebnis eines komplexen Planungs-, Abwägungs- und Entscheidungsprozesses, in
dem neben der Bedarfsermittlung auch die Nutzungseignung von Flächen für
unterschiedliche Siedlungs- und Freiraumfunktionen sowie die in den §§ 1 und 1a
des Baugesetzbuches aufgeführten vielfältigen abwägungserheblichen Belange zu
berücksichtigen sind. Änderungen der Rahmenbedingungen, insbesondere eine von
den ursprünglichen Annahmen abweichende Bedarfsentwicklung, haben daher nicht
„automatisch“ Änderungen des Flächennutzungsplans zur Folge.
Die Ergebnisse
des Monitoring können jedoch - ebenso wie die Ergebnisse von teilräumlichen und
sektoralen Entwicklungsplanungen - Bereiche aufzeigen, in denen hinsichtlich
der geplanten Art der Flächennutzung, der Prioritäten der
Flächeninanspruchnahme oder des Einsatzes von Instrumenten der
Planverwirklichung eine Überprüfung erfolgen sollte. Auf der Grundlage des Flächenmonitoring
lassen sich - schon seit einigen Jahren - für eine solche Überprüfung die folgenden
für die Flächennutzungsplanung relevanten Schwerpunkte bestimmen:
·Die zurückhaltende
Wohnungsnachfrage einerseits und die erfolgreiche Mobilisierung von Potenzialen
der Innenentwicklung andererseits
haben dazu geführt, dass für eine Entwicklung großer neuer Wohnungsbau- standorte auf bisher unbebauten Flächen
zurzeit kein dringender Bedarf erkennbar ist. Trotzdem wird in den kommenden Jahren eine leichte Umverlagerung
der Bevölkerung von der Innenstadt zugunsten der Außen- bezirke erfolgen. Zudem hat bereits heute die Wohnfläche pro
Einwohner die langfristigen Annahmen des FNP
aus Anfang der 1990er Jahre übertroffen.
Für die im Flächennutzungsplan als strategische Reserve
vorgehaltenen Flächenoptionen sind daher Prioritä-
ten und die Voraussetzungen ihrer Inanspruchnahme, auch
unter dem Gesichtspunkt einer Minimierung von
Erschließungsvorleistungen, weiter zu präzisieren.
·Als Folge struktureller
Veränderungen der Bevölkerung bei annähernd gleichbleibender Einwohnerzahl wird sich der Bedarf an Flächen für
den Gemeinbedarf - gemessen an bisherigen Wachstumserwartungen - weiterhin deutlich reduzieren und
teilweise auch inhaltlich verändern. Die dargestellten Standorte sind daher regelmäßig im Rahmen teilräumlicher und
thematischer Planungen zu überprüfen.
·Nach dem starken Einbruch
der gewerblichen Beschäftigung wird der Umnutzungsdruck auf aufgegebene, untergenutzte oder noch nicht in Anspruch
genommene gewerbliche Bauflächen, insbesondere in verkehrs- günstig gelegenen, für
Dienstleistungen oder Einzelhandel attraktiven Bereichen, weiter zunehmen.
Damit verbindet sich die Frage,
ob, wo und unter welchen Voraussetzungen diesem Umnutzungsdruck ggf. durch eine Neudarstellung der Flächennutzung
stattzugeben ist.
·Bei den gemischten
Bauflächen bestehen vor allem am Rand der Innenstadt sowie in peripheren Lagen ausreichende Angebote, die wegen
der Flexibilität dieser Kategorie im Hinblick auf die Entwicklung unter- schiedlicher Nutzungen i.d.R.
unproblematisch sind. Hierzu sind weitere Untersuchungen zur Priorisierung bzw. zur Bestimmung von
Nachrangigkeiten sinnvoll.
·Das unerwartet schnelle
Flächenwachstum im Einzelhandel in Verbindung mit neuen Handelsformen und einer wachsenden Bedeutung
komplementärer Freizeitnutzungen stellt im Hinblick auf die Gewährleistung einer wohnungsnahen Versorgung der
Bevölkerung und auf die städtebauliche Integration von großflächi- gen Einzelhandels- und
Freizeitangeboten eine neue politische Herausforderung dar, der mit den
Instrumen- ten der
Flächennutzungsplanung nur begrenzt zu begegnen ist.
Schon jetzt
lässt sich bezüglich der im FNP dargestellten wachstumsabhängigen Nutzungen,
die i.d.R. auf bisherigen Freiflächen vorgesehen sind, grundsätzlich bestätigen,
dass ihre Vorhaltung in der vorbereitenden Bauleitplanung als strategische
Entwicklungsoption für Berlin stadtentwicklungsplanerisch wie -politisch sinnvoll
ist. An strukturell geeigneten Orten sollen für verschiedene Entwicklungsalternativen
langfristige Angebote, auch für die aus gesamtstädtischer Sicht für eine
ausgewogene räumliche Entwicklung sinnvolle Option der Aufwertung des
Nord-Ost-Raums, offengehalten werden (siehe auch Absatz 4.3: Strategische
Elemente in der Flächennutzungsplanung). Bis zu ihrer Inanspruchnahme bleiben
diese Räume als Freiflächen erhalten.
Trotz dieser
grundsätzlichen Notwendigkeit von Flächenoptionen konnte im Zeitraum 1994 bis
2003 eine erhebliche Reduzierung langfristig nicht mehr erforderlicher neuer
Bauflächen insbesondere im Berliner Nordosten im FNP vorgenommen werden. Per
Saldo sind damit in den letzten Jahren - dem Ziel verstärkter Innenentwicklung
folgend - über 200 ha existierender Grünflächen zusätzlich im FNP dargestellt
worden.
4. Flächennutzungsplanung als Prozess
4.1 Aktualisierung des Flächennutzungsplans durch Änderungsverfahren
Durch die Konzentration auf die Grundzüge der
Planung und die eher moderaten Entwicklungsannahmen hat sich der Flächennutzungsplan
grundsätzlich als stabiler Rahmen für die räumliche Entwicklung Berlins
bewährt; nicht zuletzt hinsichtlich seiner Schutzfunktion für die Grün- und
Freiflächen der Stadt. Die gesamtstädtisch angelegten Leitbilder der geplanten
Stadtstruktur tragen weiter.
Die stadtplanerische Diskussion hat sich
inzwischen von der gesamtstädtischen Ebene hin zu den detaillierteren Planungen
und einzelnen städtebaulichen „Highlights“ verschoben. Beim planerischen
Instrumenteneinsatz gibt es eine Tendenz von den „harten“ zu den „weichen“
(informellen) Instrumenten. Dennoch ist der FNP zentraler stadtstruktureller
Orientierungsrahmen für das laufende Verwaltungshandeln und die Einbindung von
Investitionsabsichten geblieben.
Die
Darstellungen und Planungsziele des FNP formulieren die Grundzüge für Berlins
stadtstrukturelle Entwicklung und bilden planungsrechtliche Vorgaben für die
nachfolgenden Planungsebenen. Diese Funktion wird vor dem Hintergrund der
Aufgabenabschichtung eher weiter zunehmen. Gleichzeitig ist der FNP mit seinen
regionalplanerischen Festlegungen die planerische Bezugsebene für die Nachbargemeinden,
-kreise und -regionen.
Um die
gesamtstädtische Steuerungsfunktion zu gewährleisten und einen
raumstrukturellen, planungsrechtlich abgesicherten Rahmen für (konkrete
Investitions-) Entscheidungen zu bilden, ist der Plan durch Änderungsverfahren
ständig zu aktualisieren. Dabei wird gleichzeitig die Integrationsfähigkeit
abweichender teilräumlicher Planungsziele in das räumliche und strukturelle
Gefüge der Gesamtstadt überprüft, abgewogen und soweit erforderlich
parlamentarisch durch das Abgeordnetenhaus bestätigt.
Die
FNP-Änderungen werden verfahrensorganisatorisch gebündelt, jedoch nicht
inhaltlich miteinander verkoppelt, um gegenseitige „Blockaden“ auszuschließen.
Mit dem Instrument der FNP-Planreifeerklärung wird die Festsetzung von
Bebauungsplänen bzw. die Umsetzung planerisch verfestigter Vorhaben für Teile
einer FNP-Änderung schon vor Abschluss des Verfahrens ermöglicht und damit
zusätzliche Flexibilität geschaffen.
Die Beteiligungs- und Entscheidungsverfahren der
FNP-Änderungen helfen Nutzungskonflikte zügig und ergebnisorientiert zu klären.
Sie fördern die öffentliche Diskussion um stadtstrukturelle Ziele und binden
alle zu beteiligenden Stellen ein. Hierbei kommt der jeweils angemessene,
rechtlich vorgeschriebene Verfahrenstyp zur Anwendung, der ein zügiges
Verfahren gewährleistet, den Verwaltungsaufwand und die Kosten minimiert ohne
die Beteiligungsmöglichkeiten unzulässig einzuschränken.
Anhand aktueller informeller Planungen
(Strukturkonzepte, Planwerke, Stadtentwicklungspläne) und des Flächenmonitorings
erfolgt eine kontinuierliche Überprüfung des FNP-Nutzungskonzepts. Diese
Planungen bilden als Element der vorbereitenden Bauleitplanung auf der Ebene
der Hauptverwaltung auch den informellen Hintergrund für die aus
gesamtstädtischer Sicht erforderlichen Einzeländerungen des FNP.
Rückkoppelungen aus der bezirklichen Planung erfolgen im Gegenstromprinzip über
die Bereichsentwicklungsplanung, die Bebauungspläne und im Einzelfall über
besondere Vorhaben.
Durch die stetige Fortschreibung des FNP im Netz
von informeller und formeller Planung ist Flächennutzungsplanung ein Prozess,
durch den der Plan sich ändernden teilräumlichen und strukturellen Rahmenbedingungen
kontinuierlich angepasst wird. Die Planaktualität, die Steuerungsfähigkeit auf
gesamtstädtischer Ebene und die parlamentarische Einbindung werden damit gewährleistet.
Seit dem
Beschluss über den Flächennutzungsplan im Juni 1994 wurden bis einschließlich November
2003 insgesamt 111 Verfahren zur Änderung des Flächennutzungsplans
abgeschlossen; davon 40 vor und 71 nach der Neubekanntmachung des Plans im
Oktober 1998 (siehe Anlage 1). Etwa jedes zweite Änderungsverfahren umfasste
Flächen in einem Umfang von mehr als 10 ha, wobei der Schwerpunkt bei einer
Größenordnung zwischen 10 und 50 ha liegt. Zwei von drei FNP-Änderungen bezogen
sich auf mehr als nur eine Teilfläche oder Nutzungsart. Die Anzahl der
einzelnen Planänderungen ist daher erheblich größer als die der Änderungsverfahren
selbst. Eine typische FNP-Änderung umfasst also i.d.R. einen komplexen
Planungsanlass/-gegenstand und zeigt eine sehr deutlich über die
durchschnittliche Bebauungsplangröße hinausgehende Planungskulisse.
Im Durchschnitt der letzten sieben Jahre wurden
jährlich etwa 15 Änderungsverfahren eingeleitet. Mit Ausnahme des Jahres 1995,
in dem u.a. mit der Abarbeitung der Prüfaufträge des Abgeordnetenhauses
begonnen wurde, variierte die Zahl der jährlichen Einleitungen nur wenig. Über
25 FNP-Änderungen befinden sich derzeit im Verfahren (siehe Anlage 3). Aus den
unterschiedlichsten Gründen – Veränderung der Bedarfssituation, überarbeitete
Planungsziele, Rückzug von Investoren – konnten einige schon seit längerem
anhängige Verfahren noch nicht zum Abschluss gebracht werden. Einige wenige
Verfahren (9 seit 1994) wurden aus vergleichbaren Gründen und wegen veränderter
stadtentwicklungspolitischer Ziele eingestellt.
Die bisher
abgeschlossenen FNP-Änderungen bezogen sich auf eine Fläche von zusammen ca.
2.500 ha, das sind etwa 2,5 % des Stadtgebiets. Damit wird trotz des in einigen
Teilräumen vorhandenen größeren planerischen Überarbeitungsbedarfs die in
Berlin vorhandene Stabilität der übergeordneten Planungen deutlich. Die
grundsätzlichen räumlichen Strukturen, die dem Flächennutzungsplan zu Grunde liegen,
haben sich bestätigt. In den kommenden Jahren wird sich die
Bestandsorientierung der Planung eher noch verstärken, da der Bedarf an
größeren Umstrukturierungen weitgehend realisiert ist.
Durch
ein effektives Verfahrensmanagement konnte in Berlin eine durchschnittliche
Bearbeitungszeit pro FNP-Änderung von unter 2 Jahren erreicht werden, was
verglichen mit anderen deutschen Großstädten einen sehr zügigen Planungs- und
Entscheidungsprozess darstellt. Durch Nutzung der FNP-Planreife werden Vorhaben
sogar noch eher möglich. Bei vereinfachten FNP-Änderungen, bei denen aufgrund
der geringeren Bedeutung des Planungsumfangs auf eine frühzeitige
Bürgerbeteiligung und auf eine abschließende parlamentarische Beratung
verzichtet werden kann, ist die Bearbeitungszeit sogar auf ca. 1 Jahr gesenkt
worden. Damit wird es insgesamt in Berlin planerisch möglich, dringende
Vorhaben/Investitionen über die Bauleitplanung so zügig zu bearbeiten, dass
eine noch effektivere Steuerung und Unterstützung sowie
stadtentwicklungspolitische Einflussnahme im Prozess erreichbar ist.
Die Erfahrungen aus der
FNP-Verfahrenspraxis der letzten Jahre haben deutlich gezeigt, dass sowohl
durch die Verfahrensbündelungen als auch durch die Aufbereitung der Materialien
für die Bürger und die beteiligten Planungsträger trotz der zügigen
Verfahrensführung eine hohe Transparenz der Planungsprozesse erreicht wurde.
Die Arbeit mit standardisierten Unterlagen ermöglicht zudem eine zielgerichtetere
Beteiligung der Bürger an der vorbereitenden Bauleitplanung, gestattet aber
ebenso eine effektive Aufbereitung für die Verwaltung. Auch die in Vorbereitung
jeder Phase der Bürgerbeteiligung gebündelt durchgeführten Sitzungen mit den
Planungsträgern, auf denen abschließende Entscheidungen getroffen werden, haben
sich zur Verfahrenseffektivierung bewährt.
Insgesamt
wird mit dem so entwickelten Verfahrensmanagement den Zielen der
Verwaltungsreform in Berlin entsprochen, können Investitionssteuerung und
Planungsvorsorge zielgerichtet betrieben werden. Eine im Jahr 2002 vorgelegte,
extern erarbeitete Expertise zu Optimierungsmöglichkeiten bei FNP-Änderungen
hat die in Berlin praktizierte Verfahrensdurchführung als äußerst arbeitsökonomisch
und zeiteffektiv eingeschätzt. Die Optimierungsspielräume sind weitgehend
ausgeschöpft und auch im Vergleich zu anderen deutschen Großstädten haben sich
aus einer im Rahmen o.g. Expertise durchgeführten Befragung keine
Veränderungsnotwendigkeiten für Berlin ergeben.
4.2 Neubekanntmachung/Neudruck, FNP-Präsentation im Internet
Einmal
pro Legislaturperiode werden die abgeschlossenen FNP-Änderungen, redaktionellen
Korrekturen und die Aktualisierung der nachrichtlichen Übernahmen in einem FNP-Neudruck
(Neubekanntmachung) zusammengefasst, der den aktuellen Stand der Flächennutzungsplanung
widerspiegelt. Damit bleiben Planungstransparenz und Übersichtlichkeit für die
am Planungsprozess beteiligten Verwaltungen sowie für die Bürger/innen und Investoren
gewahrt. Die Fassung der aktuellen Neubekanntmachung vom Januar 2004 (ABl. S.
95) ersetzt den Flächennutzungsplan Berlin in der Fassung vom 23. Oktober 1998
(ABl. S. 4367) einschließlich aller wirksamen FNP-Änderungen und abgeschlossenen
Berichtigungen. Der Erläuterungsbericht sowie die Erläuterungspläne in der
Fassung vom 01. Juli 1994 gelten im Zusammenhang mit den Erläuterungen der
jeweiligen Einzeländerungen fort (Anlage 1; siehe auch FNP-Bericht 99,
Abgeordnetenhaus-Drucksache 13/4171).
Neben der Aufnahme der 71 wirksamen
FNP-Änderungen sind in der aktuellen Neubekanntmachung (2004) die
nachrichtlichen Übernahmen und Vermerke (Naturschutz-, Landschaftsschutz-,
Wasserschutzgebiete) aktualisiert und die FFH-Gebiete (einschl. Vogelschutzgebiet)
neu als Vermerk aufgenommen worden. Um auch weiterhin einen hohen Grad an
Planklarheit zu wahren, sind die Abgrenzungen dieser Schutzgebietskategorien,
sofern sie sich überlagern, redaktionell zusammengefasst auf eine äußere
Umgrenzung. Die entsprechenden Symbole kennzeichnen den jeweiligen
Schutzgebietstyp. Weitere redaktionelle Korrekturen sind Anlage 2 zu entnehmen.
In Verbindung
mit dem Neudruck erfolgt die Erstellung dieses FNP-Berichts, der dem Abgeordnetenhaus
vorzulegen ist. Die FNP-Änderungen werden hier zusammengefasst, bewertet und
vor dem Hintergrund der aktuellen Entwicklungstendenzen und informellen Planungen
reflektiert.
Im Rahmen des
Internetauftritts der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung wird der Flächennutzungsplan
seit Ende 1999 im Netz präsentiert (www.stadtentwicklung.berlin.de/pla-nen/fnp).
Damit ist es möglich, sich via Internet über Inhalt und Ziele des FNP zu
informieren und online Einblick in die Plandarstellungen zu nehmen. Mit diesem
Service ist Berlin bundesweit vergleichsweise früh präsent gewesen.
Seit Oktober
2000 besteht zudem die Möglichkeit, sich im Rahmen der Bürgerbeteiligung zu den
FNP Änderungen direkt über das Internet zu äußern. Hierbei steht das gleiche
Informationsmaterial wie in der zeitgleich stattfindenden Ausstellung zur
Verfügung. Zusätzlich sind alle seit Oktober 1998 (Neubekanntmachung) wirksam
gewordenen FNP-Änderungen in Form von Änderungsblättern im Netz einsehbar und
können bei Bedarf ausgedruckt werden.
Es ist beabsichtigt, künftig im Internet neben dem Stand Neubekanntmachung/Neudruck eine aktuelle Arbeitskarte anzubieten, die auch alle wirksam gewordenen FNP-Änderungen enthält und somit ständig fortgeschrieben wird.
4.3. Strategische Elemente in der Flächennutzungsplanung
Der Flächennutzungsplan
bildet einen Rahmen für die langfristige Entwicklung Berlins. Eindeutiger Schwerpunkt
ist hierbei die innere Stadt, ergänzt um ein flexibles Angebot von Flächen
unterschiedlicher Nutzungen an stadtstrukturell geeigneten Orten. Die Wachstumsdynamik
in Berlin hat sich in den letzten Jahren jedoch deutlich verringert. Auch in
naher Zukunft wird sich dieser Trend nicht grundlegend verändern, so dass die
realen Flächenumsätze damit eher verhalten erfolgen. Für die Bauleitplanung
bedeutet dies, dass sich die Inanspruchnahme der Potenziale des FNP über einen
längeren Zeitraum erstrecken wird, als noch Anfang der 1990er Jahre angenommen.
Die Realisierung der Entwicklungsspielräume des
Flächennutzungsplans bedarf einer Feinsteuerung, die auf Veränderungen der
Bedarfsentwicklung reagieren kann und damit eine unnötige Inanspruchnahme von
(Frei-) Flächen und einen noch nicht begründeten Einsatz der zunehmend knappen
Ressourcen (u.a. Erschließungsaufwendungen) vermeidet, ohne dass dazu die
langfristig begründete Flächenkulisse des Plans grundsätzlich in Frage gestellt
werden muss. Anlass für entsprechende Vorschläge ist der politische Auftrag,
die Flächenkulisse des FNP hinsichtlich wachstumsabhängiger Darstellungen
insbesondere auf Freiflächen zu überprüfen.
Ausgangspunkt
ist eine systematische Zusammenstellung der im FNP dargestellten Flächen für
bauliche Nutzungen und Trassen auf bisherigen Freiflächen (> 3 ha). Die so
definierten Flächenreserven umfassen mit ca. 1.800 ha etwa 2 % des Stadtgebiets
oder knapp 4 % der für bauliche Nutzungen vorgesehenen Flächen des FNP. Anhand
einer qualitativen planerischen Erstbewertung (planerische und ökologische
Qualität der Flächen, stadtentwicklungsplanerische Bindungen, Schutzfristen,
...) wurden den Flächen zeitliche Einstufungen bzw. weitere Prüfvorschläge
zugeordnet, die im wesentlichen die Zielaussagen der Stadtentwicklungspläne
(Wohnen, Gewerbe, Kleingärten, Verkehr) und der Planwerke (insbesondere
Nordost) vergleichbar zusammenfassen, integral bewerten und in Teilen ergänzen.
Zweiter Ansatz
ist die Einschätzung, dass auf der Ebene der vorbereitenden Bauleitplanung (als
rahmensetzender Planung) die langfristige Option für eine Stabilisierung der
Rahmenbedingungen und vor diesem Hintergrund das langfristige Angebot an
ausreichenden Flächen für unterschiedliche Nutzungszwecke an stadtstrukturell
geeigneten Orten nicht ausgeschlossen bzw. aufgegeben werden sollte. Das strategisch-konzeptionelle
Reagieren auf aktuelle Entwicklungstendenzen ist vorrangig Aufgabe der
flexibleren und maßnahmenbezogenen Stadtentwicklungsplanung und der Planwerke
sowie insbesondere des „Stadtentwicklungskonzepts Berlin 2020“. Mit diesem
Stadtentwicklungskonzept soll eine neue, integrierte Leitvorstellung für die
langfristige räumliche Entwicklung der Stadt erarbeitet werden. Dabei werden
alle stadtentwicklungspolitischen Handlungsansätze auf den Prüfstand gestellt.
Als wesentliches ergänzendes
Steuerungsinstrument auf FNP-Ebene wird eine Stufenplanung mit Vollzugsempfehlungen
vorgeschlagen, die über entsprechende Beschlüsse von Senat/Abgeordnetenhaus
verbindlich werden kann, die aber flexibler bleiben soll als eigenständige
FNP-Änderungsverfahren. Darin enthalten sind für die vorgesehene Gesamtkulisse
(ca. 1.800 ha) folgende Flächenkategorien:
·Flächen ohne zeitliche
Einstufung (ca. 50%), d.h. dies sind vorrangig kleinere in den Siedlungskörper
oder in Entwicklungsachsen
integrierte Flächen, die weitgehend im Rahmen der Marktfähigkeit entwickelt wer- den können.
·Flächen einer langfristigen
Inanspruchnahme (ca. 20%), d.h. vorrangig größere Arrondierungen oder mit Schutzfristen (Kleingärten) belegte
Flächen, die grundsätzlich nicht vor 2014/2015 baulich genutzt werden sollen.
Vollzugsempfehlung:
Inanspruchnahme (sofern Grundzüge der Planung betroffen) nur nach erneuter Be- darfsprüfung und zustimmender
parlamentarischer Befassung im Ausschuss für Stadtentwicklung und Um- weltschutz.
·Strategische
Bauflächenreserve (ca. 30%), d.h. dies sind Flächen an städtebaulich geeigneten
Orten für Ent- wicklungsoptionen, die
über den Zeithorizont 2015 hinausgehen oder die in Abhängigkeit von der Bedarfs- entwicklung für einen spezifischen
Nutzungszweck (u.a. gewerbliche Großinvestitionen, großflächige Frei- zeiteinrichtungen) vorgehalten
werden sollen.
Vollzugsempfehlung:
Inanspruchnahme (sofern Grundzüge der
Planung betroffen) nur
nach erneuter Be-
darfsprüfung und zustimmender
parlamentarischer Befassung im Ausschuss für
Stadtentwicklung und Um-
weltschutz.
Diese Selbstbindung signalisiert sehr eindeutig
die Langfristigkeit der Inanspruchnahme bzw. strategische Reservefunktion der
betroffenen Flächen, hält aber andererseits langfristige bauliche Entwicklungen
optional offen. Im Rahmen des „Stadtentwicklungskonzepts Berlin 2020“ wird parallel
die gesamte Flächenkulisse des FNP tiefergehender untersucht, bewertet und es
sind ggf. bisherige Aussagen zu modifizieren. Die Ergebnisse werden dem
parlamentarischen Raum gesondert vorgestellt.
5. Umsetzung stadtentwicklungsplanerischer Zielvorstellungen durch
FNP-Änderungen
5.1 Räumliche und thematische Schwerpunkte
Die bisher
abgeschlossenen bzw. noch im Verfahren befindlichen FNP-Änderungen bezogen sich
auf eine Vielzahl unterschiedlicher Änderungsanlässe, Orte und Themen. Vor
allem bei den komplexeren Änderungen waren i.d.R. sowohl veränderte
stadtentwicklungspolitische Zielsetzungen und Veränderungen der gesamtstädtischen
oder der örtlichen Bedarfssituation als auch weiterentwickelte teilräumliche Planungskonzepte
zu berücksichtigen. Überblickartig lassen sich die folgenden Schwerpunktthemen
der laufenden Aktualisierung des Flächennutzungsplans durch Änderungsverfahren[1]
seit 1994 benennen:
Unter den Änderungsverfahren mit
wohnungspolitischer Zielsetzung nahm die Ergänzung, Arrondierung oder weitere
Aktivierung von Einfamilienhausgebieten den größten Raum ein. Neben wenigen
Großvorhaben, deren Umsetzung jedoch teilweise zeitlich gestreckt oder
verschoben wurde (Flugplatz Gatow, Elisabethaue) kamen vor allem seit 1998
kleinere Flächen in allen Teilen der Stadt hinzu, insbesondere auf aufgegebenen
Gemeinbedarfsstandorten. So wurden durch Neudarstellung von Wohnbauflächen im
Nordost-, Ost- und Südostraum (Wartenberg, Margarethenhöhe, Landsberger Straße,
Feldblumenweg) die dortigen Wohngebiete offener Bauweise ergänzt, während im
Südwesten, vor allem auf früheren Kasernen- oder Hochschulflächen, insbesondere
höherwertige Einfamilienhauspotenziale planerisch neu erschlossen wurden
(Andrews-Barracks, Königin-Luise-Straße).
Einen
Sonderfall stellt die Neudarstellung bisheriger Kleingartenflächen entsprechend
ihrer tatsächlichen Nutzungsentwicklung als Wohnbauflächen geringer baulicher
Dichte dar (Neu-Venedig, Neuhofer Straße, Kolonien
an der Rennbahn, Schildow-Waldeck).
Die Erschließung höherwertiger
Wohnungsbaupotenziale beschränkte sich nicht auf den Einfamilienhaussektor,
sondern umfasste auch eine Reihe weiterer Flächen mit hoher Lagegunst, die sich
für einen eigentumsfähigen Geschosswohnungsbau, z.B. für „Stadtvillen“ eignen
(Truman-Plaza). Eine besondere Rolle spielte dabei auch die Aktivierung von
attraktiven Wasserlagen für den hochwertigen Wohnungsbau (Burgwall, Hellebergeweg),
aber auch für eine Mischung von Wohnen mit anderen städtischen Nutzungen
(Spreeraum - Warschauer Brücke).
Eine Reihe von FNP-Änderungen diente schließlich
dazu, die planerischen Voraussetzungen für die Stärkung des Wohnens in der Innenstadt
entsprechend den Zielsetzungen des „Planwerks Innenstadt“ zu schaffen bzw. zu verbessern
(Friedrichswerder/Wallstraße, Parochialstraße, Klingelhöferstraße / An der Urania
/ Lietzenburger Straße).
Eine Rücknahme
großer peripherer Wohnungsbaupotenziale entsprechend dem seit Mitte der 90er
Jahre erkennbaren Bedarfsrückgang erfolgte vor allem durch das Änderungsverfahren
Buchholz-Nord, das fast 100 ha Wohnbaufläche für andere Nutzungen und weitere
50 ha mit einer verringerten Dichte neu darstellt. Änderungsverfahren für
weitere große Wohnungsbaustandorte wurden - u.a. wegen der veränderten
Bedarfslage - bisher nicht zum Abschluss gebracht (Lichterfelde-Süd, Buch V, Karlshorst-Ost, Flughafen Tempelhof, Bahnhof
Grunewald).
Eine Vielzahl von FNP-Änderungen der letzten
Jahre diente dem Ziel, Arbeitsplätze in Berlin zu sichern. Insbesondere für
konkret anstehende Investitionen wurden Änderungsverfahren (häufig parallel zu
verbindlichen Bauleitplänen) zum Abschluss gebracht, um die planerischen Rahmenbedingungen
zu schaffen. Daneben stand die langfristige Ergänzung der aktivierbaren
Flächenreserven, vor allem im Hinblick auf Angebote an großen zusammenhängenden
Gewerbeflächen mit geringen Nutzungsrestriktionen, im Vordergrund
(Buchholz-Nord, Klärwerk Falkenberg, ehem. Gaswerk Mariendorf). Andererseits
wurde eine Reihe verstreuter kleinerer und isolierter Gewerbeflächen, z.B. nach
Auslaufen der bisherigen Nutzung, für andere Zwecke dargestellt.
Dabei war
insbesondere die Umnutzung geeigneter Standorte für Dienstleistungen ein
wichtiges strategisches Planungsziel (Schultheiß-Brauerei, Sonnenallee), das
auch bei einer Reihe weiterer Planänderungen, insbesondere im Innenstadtraum,
eine Rolle spielte (Gleisdreieck, Spreeraum - Warschauer Brücke). Hinzu kam auf
Einzelstandorten das Ziel, wirtschaftlich interessante „neue“
Nutzungsmöglichkeiten aus den Bereichen Technologie, Medien oder
Freizeit/Entertainment zu eröffnen (Technologiepark Buch, „Medienstadt“
Adlershof).
Zur besseren
Steuerung der sehr dynamischen Entwicklung im Einzelhandelssektor erfolgte im
Zusammenhang mit der Bearbeitung des Stadtentwicklungsplans Zentren eine
Neubewertung mehrerer städtischer Zentren: als Heraufstufung (Marzahner
Promenade, Zentren Tegel und Johannisthaler
Chaussee), als Neudarstellung (Wittenau) oder als Herabstufung bzw.
Fortfall (Hermannstraße, Buchholz-Nord). Die Zentrendarstellungen wurden dabei
an die Darstellungssystematik des Flächennutzungsplans angepasst.
Zur
Realisierung zentrenergänzender Flächenpotenziale u.a. für Fachmärkte, die zur
Stärkung der Zentrenstruktur beitragen sollen, wurden durch Änderungsverfahren
zusätzliche gemischte Bauflächen (M1 oder M2) dargestellt und/oder bereits
vorhandene Einzelhandelskonzentrationen erweitert (Borsiggelände, Müllerstraße,
Karl-Marx-Straße). Mehrere lineare Zentren wurden entsprechend den
Konzentrationstendenzen und um die kleinteiligeren Nutzungsstrukturen in den
Randbereichen zu schützen in ihrer Längenausdehnung reduziert (Müllerstraße,
Karl-Marx-Straße).
Derzeit wird
der Stadtentwicklungsplan Zentren Teil II erarbeitet und in Kürze vorgelegt.
Die
Notwendigkeit einer Überprüfung von im Flächennutzungsplan dargestellten Gemeinbedarfsflächen ergibt sich
einerseits aus der Entwicklung der Bedarfssituation, u.a. durch Veränderungen
der Altersstruktur bei etwa gleichbleibender Gesamtbevölkerung, andererseits
durch den Zwang zum kritischen Umgang mit Flächenreserven bei allgemein
angespannter Haushaltslage. Auf der Grundlage teilräumlicher und sektoraler
Analysen konnte eine größere Anzahl von geplanten Infrastrukturflächen
(insbesondere Schulstandorte) aufgegeben oder in ihrer Flächenausdehnung erheblich
reduziert und im Flächennutzungsplan für andere Nutzungen dargestellt werden
(z.B. Chemnitzer Straße, Kirchendreieck, Blumberger Damm, Am Lupinenfeld). Auch
einige Hochschulflächen, teilweise in hochwertigen Lagen, waren im Rahmen von
Änderungsverfahren kritisch zu überprüfen (Hertzallee - TU, Düppel - FU, Habelschwerdter Allee - FU).
Ebenso wurden
Standorte mit den Zweckbestimmungen „Sicherheit und Ordnung“ bzw. „Verwaltung“,
oft frühere Kasernen, in einem größeren Umfang frei für neue Nutzungen, als
1994 bei der Entscheidung über den Flächennutzungsplan absehbar (Andrews-Barracks,
Rummelsburger Bucht / Gerichtsgarten). Für eine Reihe von geplanten
Sportstandorten wird kein Bedarf mehr
gesehen, einige Großstandorte sollen in ihrer Flächenausdehnung reduziert
werden, u.a. mit dem Ziel, durch Abgabe von Teilflächen den Fortbestand der
Nutzung überhaupt zu sichern (Trabrennbahnen Mariendorf und Karlshorst,
Sportforum Hohenschönhausen).
Entgegen diesem Trend war es bei einigen
Änderungsverfahren aber auch Aufgabe der Flächennutzungsplanung, auf der
Grundlage von teilräumlichen Planungen und sektoralen Standortentscheidungen
neuen Flächenanforderungen für öffentliche Zwecke Rechnung zu tragen und entsprechende
neue Gemeinbedarfsstandorte zu sichern (Adlershof/Johannisthal, Schöneweide).
Nicht zuletzt wurden einige der Sonderbauflächen
mit der Zweckbestimmung „Hauptstadtfunktionen“ bzw. „Bund“ nach Konkretisierung
der entsprechenden Planungen nicht mehr für den ursprünglichen Zweck benötigt
und konnten im Flächennutzungsplan für andere Nutzungen dargestellt werden
(Friedrichswerder/ Wallstraße, Mühlendamm/ Münze, Flugplatz Gatow).
Ähnliche
Entwicklungen gab es bei den Standorten der Ver- und Entsorgung.
Flächendarstellungen, die z.T. noch durch die Besonderheiten der geteilten
Stadt bedingt waren (Gaswerke Charlottenburg und Mariendorf), konnten
aufgegeben werden; bestimmte Funktionen wurden in neuen Einrichtungen außerhalb
der Stadtgrenzen konzentriert (Klärwerke Falkenberg und Marienfelde), andere
Standorte wurden durch den technischen Fortschritt entbehrlich oder können in
ihrer Größe erheblich reduziert werden (Heizkraftwerk Buch, Gaswerk und Kraftwerk Charlottenburg). Auf solchen
meist großflächigen Standorten wurden im Rahmen von Änderungsverfahren neue Nutzungen
dargestellt, der Vorprägung der Standorte entsprechend überwiegend als
gewerbliche Bauflächen.
Obwohl bereits
der Flächennutzungsplan von 1994 der Tatsache Rechnung getragen hatte, dass
Bahnflächen in erheblichem Umfang betrieblich
nicht mehr benötigt werden, kam und kommt es auch hier weiterhin zu Flächenfreisetzungen,
die eine Änderung des Flächennutzungsplans erfordern. Damit verbunden sind
vielfältige Chancen teilräumlicher Entwicklungen (Karlshorst-Ost, Detlevstraße / Wartenberger Straße, Güterbahnhof Grunewald, ehem. Güterbahnhof
der Nordbahn). Auch Betriebshöfe des Nahverkehrs wurden teilweise aufgegeben
oder reduziert und umgenutzt (Königin-Elisabeth-Straße).
Insgesamt hat
sich die Freisetzung von bisher für öffentliche Zwecke dargestellten Flächen
für andere Nutzungen als ein wichtiger Aspekt der Innenentwicklung
herausgestellt und u.a. dazu beigetragen, dass das Ziel der Bereitstellung
neuer Potenziale für den Einfamilienhausbau ohne zusätzliche Inanspruchnahme
peripherer Freiräume erreicht werden konnte.
Während in den
ersten Jahren nach Beschlussfassung noch vereinzelt Änderungsverfahren zur
Ergänzung oder Modifizierung des im FNP dargestellten Verkehrsnetzes
durchgeführt wurden (S 21, Cherusker-Kurve, Habersaathstraße), hat in den
letzten Jahren der politische Auftrag zur Überprüfung kostenintensiver
Infrastrukturvorhaben auch in der Flächennutzungsplanung seinen Niederschlag
gefunden. Dazu wurden FNP-Änderungsverfahren durchgeführt zur
Überprüfung/Aufgabe von Straßentrassen (B 101, Nordtangente, Schichauweg) aber auch zum Verzicht auf
Hafenplanungen (Späthstraße / Britzer
Zweigkanal). Diese Verfahren sind teilweise noch nicht abgeschlossen.
Eine große Zahl bisheriger FNP-Änderungen trug -
meist im Zusammenhang mit anderen Planungszielen - auch zur Weiterentwicklung
des Berliner Freiraumkonzepts und zur teilräumlichen Umsetzung von freiflächenbezogenen
Zielen bei. Teilaspekte waren die Rücknahme der Siedlungskanten zur
Verbesserung der Übergänge zur freien Landschaft (Buchholz-Nord, Stener Berg),
der Verzicht auf Bauflächendarstellungen zu Gunsten bestehender Freiflächen
(Bereich Schönerlinder Straße, Müggelheim), die Darstellung von
Landwirtschaftsflächen als Grünflächen „Feld, Flur und Wiese“ in stadtnahen
Bereichen, wo künftig die Erholungsfunktion Vorrang haben soll (Waltersdorfer
Chaussee, Gerlinger Straße), die Sicherung von nicht länger benötigten Gemeinbedarfs-
oder Sonderbauflächen „mit hohem Grünanteil“ als Freiflächen (Flugplatz Gatow),
die Freiflächenversorgung neu dargestellter Wohngebiete (Elisabethaue) sowie
die Ergänzung übergeordneter Grünverbindungen (Klärwerk Falkenberg, ehem.
Gaswerk Mariendorf, Klärwerk Marienfelde).
Eine Vielzahl der FNP-Änderungsverfahren ist durch weiterführende teilräumliche Planungen untersetzt und wird z.T. im Parallelverfahren mit der räumlich konkreten Bebauungsplanung durchgeführt. Bei der Konkretisierung der Planungsaussagen des FNP ergeben sich dabei häufig veränderte Abgrenzungen zwischen den unterschiedlichen Nutzungen, eine veränderte Lage von Standorten oder auch eine stärkere Ausdifferenzierung der dargestellten Bauflächen. Dies führt auf der Flächennutzungsplanebene zu einem Änderungserfordernis, bei dem die gesamträumliche Einbindung dieser konkretisierten Planungsziele abzuprüfen ist.
Einige Fälle
der Weiterentwicklung komplexer teilräumlicher Planungen in Gebieten mit hohem
Entwicklungsdruck oder weitreichenden Umstrukturierungszielen sind besonders
hervorzuheben. Hier lagen zum Zeitpunkt des Beschlusses über den
Flächennutzungsplan (1994) zwar die grundsätzlichen stadtentwicklungsplanerischen
Zielsetzungen im wesentlichen fest, deren räumliche Umsetzung befand sich dagegen
noch im Entwurfsstadium. Bei weiterer Konkretisierung der Planungsziele und
Überarbeitung der räumlichen Konzeptionen ergaben sich daher Abweichungen vom
inzwischen wirksamen Flächennutzungsplan, deren planungsrechtliche Sicherung
komplexe FNP-Änderungsverfahren zur Voraussetzung hatte. Dies galt insbesondere
für einige der Berliner Entwicklungsgebiete (Wasserstadt Oberhavel,
Adlershof/Johannisthal, Eldenaer Straße) aber auch für weitere
Umstrukturierungsgebiete mit besonderem Veränderungsbedarf bzw. Entwicklungspotenzial
(Flughafen Tempelhof, Lichterfelde Süd, Spreeufer
Schöneweide). Aufgrund des nachlassenden Entwicklungsdrucks und somit weiterer
Planungsanpassungen sind einige dieser Verfahren noch nicht abgeschlossen.
Ein deutlicher Schwerpunkt der Planung lag in
den letzten Jahren in der Berliner Innenstadt. Insbesondere mit dem Planwerk
Innenstadt und seinen teilräumlichen Konkretisierungen - wie den Spreeraum
zwischen Ostbahnhof und Oberbaumbrücke - wurden Planungsziele weiterentwickelt
und räumlich konkretisiert, die in Teilbereichen eine Überarbeitung der FNP-Darstellungen
erforderlich machten (An der Urania / Lietzenburger Straße,
Friedrichswerder/Wallstraße, Spreeraum - Warschauer Brücke).
Die Schaffung
der planerischen Voraussetzungen zur Realisierung bedeutsamer (meist privater)
Investitionen war Anlass für eine Vielzahl der seit 1994 durchgeführten
Änderungsverfahren. Dazu gehören in den letzten Jahren verstärkt Investitionen
in strukturverträgliche Einzelhandelsprojekte (Zentrum Tegel, Ortsteilzentrum
Mahlsdorf, Karl-Marx-Straße, Landsberger
Allee), kommerzielle Freizeiteinrichtungen (Müggelturm, Spreeraum -
Warschauer Brücke) und geplante Betriebsansiedlungen (Buchholz-Nord, ehem.
Gaswerk Mariendorf) ebenso wie eine Reihe konkreter Wohnungsbauvorhaben
(Andrews-Barracks, Landsberger Straße, Südl. Bhf. Heiligensee, Siedlung
Asterngrund). Durch schnelle Bearbeitung der Änderungsverfahren, teilweise auch
durch Beschluss der „FNP-Planreife“ noch weit vor Verfahrensabschluss konnte
sichergestellt werden, dass für die Stadt bedeutsame Investitionen zeitgerecht
planungsrechtlich abgesichert werden konnten.
Einen
Sonderfall stellt in diesem Zusammenhang das Ziel der wirtschaftlichen
Stabilisierung bestehender Nutzungen oder Gebäudestrukturen durch Eröffnung
neuer Nutzungsmöglichkeiten für die gesamte Fläche oder für Teilflächen dar
(Schultheiß-Brauerei, Trabrennbahnen Mariendorf und Karlshorst, Sportforum
Hohenschönhausen).
Einzelne
FNP-Änderungen ergaben sich aus den Zielen der gemeinsamen Landesplanung
Berlin-Brandenburg (Müggelheim). Bei weiteren Änderungen, welche die durch eine
neue textliche Darstellung festgelegten „regionalplanerisch bedeutsamen Ziele
des Flächennutzungsplans“ berührten, insbesondere bei der Änderung von
Darstellungen, die das Zentrengefüge betreffen, spielten regionalplanerische
Gesichtspunkte eine wichtige Rolle bei der Abwägung.
5.2 Auswirkungen auf die Nutzungsstruktur
Die
kontinuierliche Überarbeitung und Anpassung des Flächennutzungsplans an die
aktuellen Planungserfordernisse Berlins hat seit 1994 trotz einer Vielzahl an
Einzeländerungen insgesamt das strukturelle Grundgerüst des FNP modifiziert
aber doch weitgehend bestätigt. Absehbar in den kommenden Jahren ist eine
weitere Stabilisierung bestehender Strukturen, prägende Überplanungen sind
nicht zu erwarten.
Durch die
abgeschlossenen FNP-Änderungen der letzten Jahre ergaben sich Flächengewinne
vor allem bei Wohnbauflächen und Grünflächen. Die Reduzierungen konzentrierten
sich auf die Flächen, die ursprünglich für öffentliche Zwecke vorgesehen waren
(Gas- und Klärwerke, Schulen, Militäranlagen und andere Gemeinbedarfsstandorte,
Verkehrsflächen). Bei den noch im Verfahren befindlichen Änderungen liegen die
Flächenzuwächse weiterhin vor allem bei den Wohnbauflächen, aber auch bei den gemischten
Bauflächen.
Die
Veränderungen liegen in fast allen Flächenkategorien bei weniger als 3 % der
Bestandsfläche dieser Kategorie (Wohnbauflächen: +0,6 %); lediglich bei den
Gemeinbedarfs- und Ver- und Entsorgungsflächen wurde durch die
Änderungsverfahren eine Reduzierung um (zusammengenommen) etwa 8 % der
dargestellten Bestandsfläche bewirkt.
Bei den Wohnbauflächen höherer Dichte (W1 und
W2) ergibt sich durch die seit 1994 abgeschlossenen FNP-Änderungen insgesamt eine
Flächenreduzierung um knapp 70 ha. Großen Flächenrücknahmen im Nordostraum
(Buchholz-Nord) stehen dabei geringere Flächenzuwächse in den meisten anderen
Teilräumen der Stadt gegenüber - vor allem in der Innenstadt, auf bisher für öffentliche
Zwecke vorgesehenen Flächen sowie auf gemischten Bauflächen, die in der
teilräumlichen Präzisierung der Planung neu abgegrenzt wurden. Innerhalb dieser
Kategorie gab es zunächst Tendenzen zu einer Verdichtung (von W2 zu W1),
insbesondere in den Entwicklungsgebieten Wasserstadt Oberhavel und Adlershof;
in den letzten Jahren überwogen dagegen eher Herabstufungen der Dichte (W2 in
W3).
Ein deutlicher Flächenzuwachs in der
Größenordnung von weit über 200 ha ergab sich bei den Wohnbauflächen geringerer
Dichte (W3 und W4, auch mit landschaftlicher Prägung); weitere Flächen könnten
durch Änderungen hinzukommen, die sich noch im Verfahren befinden. Der Zuwachs
bei den W3-Flächen geht vor allem auf Dichtereduzierungen in Buchholz-Nord
sowie auf Wohnbauprojekte im Südwesten der Stadt auf ehemals militärisch oder
für andere öffentliche Zwecke genutzten Flächen zurück (Flugplatz Gatow,
Andrews-Barracks, Truman-Plaza, Königin-Luise-Straße). Hinzu kommen
Arrondierungen auf bisherigen Gemeinbedarfs- oder Sonderbauflächen in fast
allen Stadtteilen, sowie die Verdichtung einiger W4-Gebiete (z.B. Kastanienallee).
Der
vergleichsweise geringere Zuwachs bei den Einfamilienhausgebieten der
niedrigsten Dichtestufe (W4) geht zu einem großen Teil auf die Neubewertung von
bisherigen Siedlungsgebieten/Kleingartenflächen entsprechend ihrer
tatsächlichen Nutzung als Wohngebiete zurück; hinzu kamen - überwiegend im
Ostraum und im Südostraum - kleinere Arrondierungen von Bestandsgebieten, meist
als Nachnutzung aufgegebener Gemeinbedarfsstandorte. Durch noch im Verfahren
befindliche Änderungen dürfte sich der Anteil der W4-Flächen am Gesamtzuwachs
weiter erhöhen.
Bei den
gemischten Bauflächen (M1 und M2) ergab sich bei erheblichen Flächenzuwächsen
und -rückgängen in einzelnen Teilräumen insgesamt ein Zuwachs von über 80 ha,
der sich durch noch im Verfahren befindliche Änderungen weiter vergrößern
könnte.
Bei den
M1-Flächen waren die Verluste durch abgeschlossene Änderungen, insbesondere
durch Neudarstellungen im Innenstadtbereich (Klingelhöfer Straße / An der
Urania / Lietzenburger Straße, Parochialstraße / Alexanderstraße), deutlich
größer als die Zuwächse in Zentrenlagen (Müllerstraße). Der Gesamtumfang der gemischten
Bauflächen M2 nahm dagegen insgesamt deutlich zu, vor allem durch Umwidmung von
M1-Flächen in der Innenstadt mit dem Ziel einer verstärkten Wohnnutzung, von
gewerblichen Bauflächen (ehem. Schultheiß-Brauerei, Karl-Marx-Straße) und von
bisher für öffentliche Zwecke vorgesehenen Flächen mit dem Ziel der Nutzung von
Wohnungsbau- und Dienstleistungspotenzialen (ehem. McNair-Barracks, ehem.
Flugplatz Staaken) sowie durch verstreute Flächengewinne in anderen Teilen der
Stadt.
Der Gesamtumfang der dargestellten gewerblichen
Bauflächen hat sich durch die abgeschlossenen FNP-Änderungsverfahren seit 1994
um etwa 25 ha erhöht. Der Aufgabe größerer Flächenreserven im Nordostraum
(Schönerlinder Straße) sowie der Umnutzung verstreuter kleinerer Gewerbeflächen
u.a. in der Folge von Betriebsaufgaben und zur besseren Nutzung von
Dienstleistungspotenzialen (z.B. Spreeufer Schöneweide), standen deutliche
Flächenzuwächse in den Teilräumen Nordost (Buchholz-Nord), Ost (Klärwerk
Falkenberg), Südost (Adlershof, einschl. Sonderbaufläche „Forschung und
Medien“) und Süd (ehem. Gaswerk Mariendorf) gegenüber.
Die weitaus größten Flächenreduzierungen durch abgeschlossene FNP-Änderungsverfahren verzeichneten mit zusammen etwa 400 ha die Flächen für den Gemeinbedarf, für die Ver- und Entsorgung sowie die Sonderbauflächen mit der Zweckbestimmung „Bund“ bzw. „Hauptstadtfunktionen“. Durch noch im Verfahren befindliche Änderungen könnte sich der Rückgang weiter erhöhen.
Bei den
Gemeinbedarfsflächen handelte es sich um eine Vielzahl kleinerer Flächen
(Schulen, Hochschulflächen, Verwaltungsstandorte, Sportflächen, zusammen etwa
150 ha) in allen Stadtteilen, die nach Überprüfung der Bedarfssituation für den
ursprünglich vorgesehenen Zweck nicht mehr notwendig sind oder in ihrer Größe
reduziert werden konnten. Der Rückgang der Ver- und Entsorgungsflächen um fast
150 ha beschränkte sich dagegen auf relativ wenige Großstandorte. Die Aufgabe
von Teilen des Flugplatzes Gatow durch den Bund macht einen Großteil der
Verringerung an Sonderbaufläche aus. Die Neuplanungen auf nicht mehr erforderlichen
Bahnflächen hatten bisher erst einen recht geringen Umfang, einige eingeleitete
Verfahren sind noch nicht abgeschlossen (Karlshorst-Ost,
Güterbahnhof Grunewald).
Durch die abgeschlossenen FNP-Änderungen erhöhte sich der Gesamtumfang der im Flächennutzungsplan dargestellten Grünflächen per Saldo um deutlich über 200 ha (ohne die bestandsorientierte Neubewertung von Siedlungsgebieten/Kleingärten als Wohnbaufläche geringer Dichte). Hinzugekommen sind dabei durch die Darstellung bestehender Grünflächen vor allem Flächen an der Peripherie (Buchholz-Nord, Schönerlinder Straße, Buch, Flughafen Gatow) sowie ergänzende übergeordnete Grünverbindungen. Durch die Aufgabe nicht mehr erforderlicher Bauflächenentwicklungen können somit als wichtiger Beitrag zum Ressourcenschutz wertvolle Freiflächen erhalten bleiben. Verluste an Grünflächen gab es in den letzten Jahren lediglich kleinräumig insbesondere zur Ergänzung von konkreten Investitionsabsichten.
Einen Sonderfall stellt die aus Gründen des
Fluglärmschutzes erfolgte Neudarstellung von noch nicht in Anspruch genommenen
Wohnbauflächen in Müggelheim als Grünflächen dar.
Durch die
bisherigen Änderungsverfahren zum Flächennutzungsplan konnten innere Reserven mit Nutzungseignung für Wohnen,
Dienstleistungen oder Gewerbe, teilweise auch in Nutzungsmischung, in
erheblichem Umfang mobilisiert werden. Dazu gehören für die jeweiligen Nutzungszwecke
stadträumlich sehr attraktive Lagen. Auf die Neudarstellung von
Stadterweiterungsflächen konnte folgerichtig verzichtet werden, bisherige
Stadterweiterungsplanungen wurden in Teilbereichen modifiziert oder in der
Dichte zurückgenommen.
Die FNP-Änderungen
haben damit das Ziel der Innenentwicklung gestärkt und zu einem sparsamen
Verbrauch städtischer Ressourcen beigetragen. Sie haben darüber hinaus
Entwicklungsreserven für den frei finanzierten Wohnungsbau, insbesondere von
Eigenheimen, erschlossen, zur Weiterentwicklung der Zentrenstruktur beigetragen
und die planerischen Voraussetzungen für Investitionen in erheblicher
Größenordnung geschaffen. Die Überprüfung von großen Infrastrukturvorhaben, die
bei stagnierender Bevölkerungsentwicklung und veränderten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen
nicht mehr erforderlich und in der heutigen Situation nicht mehr finanzierbar
sind, wurde fortgesetzt.
Anlage 1
Liste FNP-Änderungen Oktober 1998 bis Dezember 2003 *
|
Berlin ·
Textliche
Darstellung Nr. 1 (08/98) ·
Textliche
Darstellung Nr. 5 (09/98) Mitte
·
Chausseestraße
(02/97) ·
Friedrichswerder
/ Wallstraße (01/99) ·
Parochialstraße
/ Alexanderstraße (02/99) ·
Müllerstraße
(Hauptzentrum) (01/00) Mitte / Tempelhof-Schöneberg
·
Klingelhöferstraße
/ An der Urania / Lietzen- burger
Straße (03/99) Friedrichshain-Kreuzberg
·
Ehemalige
Schultheiss-Brauerei (15/98) ·
Spreeraum
- Warschauer Brücke (10/01) Pankow
·
Nördlich
Heinersdorf-Ortskern (23/95) ·
Buchholz-Nord
(27/95) ·
Stener
Berg / Buch (08/97) ·
Pasewalker
Straße (11/98) ·
Technologiepark
Buch (01/01) ·
Nasses
Dreieck (11/01) Charlottenburg-Wilmersdorf
·
Waldschulallee
(17/99) Charlottenburg-Wilmersdorf / Mitte
·
Hertzallee
(16/98) ·
Gaußstraße
(ehem. Gaswerk) (16/99) Spandau
·
Kolonie
Gartenbauverein (08/99) ·
Zentrum
Maselake (14/99) ·
Hellebergeweg
(15/99) ·
Burgwall
(12/00) ·
Gutspark
Neukladow (13/00) ·
Ehem.
Flugplatz Staaken (02/01) ·
Seeburger
Weg (12/01) Steglitz-Zehlendorf
·
Lentzeallee
(05/97) ·
Düppel
(07/97) ·
B
101 (17/98) ·
Ostpreußendamm
/ Giesensdorf (18/98) ·
Ehem. Andrews-Barracks (10/99) ·
Ehem. McNair-Barracks (11/99) ·
Dessauer
Straße (03/01) Lichtenberg / Treptow-Köpenick
·
Trabrennbahn
Karlshorst (14/00) Reinickendorf / Pankow
·
Ehem.
Nordtangente (29/95) |
Tempelhof-Schöneberg ·
Cheruskerkurve
(37/95) ·
Schöneberger
Straße / Ringbahn- straße (02/98) ·
Trabrennbahn
Mariendorf (08/00) ·
Ehem.
Gaswerk Mariendorf (09/00) Neukölln
·
Siedlung
Asterngrund (05/99) ·
Neuhofer
Straße (13/01) Neukölln / Friedrichshain-Kreuzberg
·
Karl-Marx-Straße
/ Hermannplatz / Kottbusser Tor (04/00) Neukölln / Treptow-Köpenick
·
Sonnenallee,
BAB 100 / An- schlüsse
(05/01) Treptow-Köpenick
·
Adlershof
/ Johannisthal (Entwick- lungsbereich)
(16/95) ·
Uhlenhorst
(03/98) ·
Späthsfelde
(20/98) ·
Spreeufer
Schöneweide, Östlich Rathenaustraße (27/98, 29/98) ·
Altglienicke
Standorte (06/99) ·
Müggelturm
(07/99) ·
Müggelheim
/ Odernheimer Straße (13/99) ·
Feldblumenweg
(05/00) Marzahn-Hellersdorf
·
Landsberger
Straße / Stralsunder Straße
(07/98) ·
Biesdorf-Süd
/ Biesenhorst (22/98) ·
Ortsteilzentrum
Mahlsdorf / Pilgra mer
Straße (25/98) ·
Am
Feldrain / Pfarrhufenweg (09/99) ·
Kirchendreieck
(19/99) ·
Chemnitzer
Straße (06/01) ·
Alt-Biesdorf
/ Blumberger Damm (08/01) ·
Am
Lupinenfeld (08/02) Lichtenberg
·
Margaretenhöhe-Süd
(10/97) ·
Östlich
Kriemhildstraße (04/98) ·
Wartenberg-Ortskern
(06/98) ·
Rummelsburger
Bucht, Gerichts- garten
(21/98) ·
Östlich
Rhinstraße / Landsberger Allee (23/98) ·
Detlevstraße
/ Wartenberger Straße (28/98) ·
Sportforum
Hohenschönhausen (14/01) Reinickendorf
·
Gollanczstraße
(09/97) ·
Nordgraben
/ Roedernallee (12/98) ·
Borsig-Hafen
/ Zentrum Tegel (24/98) ·
S-Bhf.
Wittenau (Ortsteilzentrum) (06/00) ·
Quickborner
Straße (10/02) ·
Südlich
Bhf. Heiligensee (11/02) |
* Zu den FNP-Änderungen
1994-1998 siehe FNP-Bericht 99, Abgeordnetenhaus-Drucksache 13/4171.
Ausschuss-Kennung
: StadtUmgcxzqsq
[1] Im folgenden Text wird beispielhaft auf bestimmte, für das jeweilige „Änderungsthema“ typische FNP-Änderungen hingewiesen, die i.d.R. stellvertretend für eine größere Zahl nicht genannter Verfahren stehen. Soweit die genannten Änderungsverfahren noch nicht abgeschlossen sind, ist dies durch Kursivschrift kenntlich gemacht.